Eckhard Bergmann

Die Städte in der Bundesrepublik Deutschland - auf dem Weg zu einer nachhaltigen Stadtententwicklung?

Eckhard Bergmann arbeitet an der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung



1. Einleitung

Die Einheit Deutschlands hat die Rahmenbedingungen und die Schwerpunkte der Städtebaupolitik verändert. Im Osten Deutschlands wird mit einer enormen Kraftanstrengung an der städtebaulichen Revitalisierung gearbeitet. Im Westen zwingt der Vorrang für den Aufbau Ost zu einer Aufgabenkritik und zu einer Konzentration auf das Wesentliche. Hinzu kommen Entwicklungen wie steigende Wohnungsnachfrage, wachsende wirtschaftliche Standortkonkurrenz, zunehmende Mobilität und Belastung durch Verkehr.

Globale Verantwortung der Städte

Die Städte tragen nicht nur Verantwortung für ihre jeweilige lokale Umweltsituation, sondern zunehmend auch für die globalen ökologischen Probleme. Die Konsequenzen eines Wirtschafts- und Wohlstandswachstums - beispielsweise der steigende Freiflächenkonsum für Siedlungszwecke und die wachsenden Mobilitätsansprüche - finden in den Städten ihren räumlichen Ausdruck. Die Städte sind der Ort, wo die Probleme ressourcenverzehrender und umweltbelastender Lebensstile und Wirtschaftsformen am deutlichsten und drängendsten zu spüren sind.

Die globale Aufgabe der nachhaltigen Entwicklung, die die UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio auf die Tagesordnung gesetzt und in der Agenda 21 niedergelegt hat, muß zu Konsequenzen für die Siedlungspolitik auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene führen. Insbesondere die Industrieländer mit ihrem Raubbau an den natürlichen Ressourcen müssen sich der Kritik stellen und ökologisch verträgliche Siedlungsstrategien entwickeln.


2. Trends gegen eine ressourcenschonende und umweltverträgliche Stadtentwicklung

Städte sind die Orte, in denen die meisten der (ökonomischen) Aktivitäten ablaufen. In Städten wird gewohnt, gefahren und gearbeitet, produziert und konsumiert, verwaltet und ausgeführt; in Deutschland leben rund 80% der Bevölkerung in Städten. Hier konzentrieren sich die Güterproduktion, die Energie- und Stoffumsätze, die intensive Nutzung von Flächen sowie die Verkehrsleistungen. Städte sind deshalb die Orte, in denen die Umweltprobleme besonders deutlich auftreten. Und die Städte wachsen weiter. Immer mehr Haushalte und Betriebe nutzen die Vorteile der Stadtränder und des Umlandes, gefördert durch die schnelle und preiswerte Erreichbarkeit von Arbeits-, Einkaufs- und Freizeitstandorten mit dem Auto.

Die Herausforderungen

Betrachtet man die Prognosen des Siedlungsflächenwachstums sowie der Mobilitätsentwicklung, stellen folgende Trends derzeit und auch künftig die größten Herausforderungen an einen ressourcenschonenden und umweltverträglichen Städtebau dar:

Der zunehmende Siedlungsdruck und der disperse Verstädterungsprozeß, die räumliche Ausdehnung der Siedlungsfläche in das weitere Umland der Agglomerationen infolge veränderter und intensivierter Suburbanisierungsprozesse (vgl. Abb. 1) führen zu einer anhaltend hohen weiteren Flächeninanspruchnahme, einem verstärkten Rückgang naturnaher Flächen, einem höheren Anteil der versiegelten Flächen sowie einer Zersiedelung des Umlandes mit ökologisch gravierenden Folgen.

Durch das zunehmende Auseinanderfallen der einst enger verflochtenen Standorte für Wohnen und Arbeiten, Versorgungs- und Freizeiteinrichtungen (vgl. Abb. 2) - nicht zuletzt infolge des in der Nachkriegszeit vorherrschenden städtebaulichen Leitbildes der Funktionstrennung - entstehen vor allem am Stadtrand und im suburbanen Raum separierte "monofunktionale Nutzungseinheiten": Wohngebiete hier, neue Standorte und Flächen für Güterproduktion, Handel, Dienstleistungen und Freizeitaktivitäten dort.

Der Anstieg und die räumliche Ausweitung des Individualverkehrs mit dem Pkw und des Wirtschaftsverkehrs mit dem Lkw (vgl. Abb. 3) führen zu einem Anstieg der verkehrsbedingten Emissionen und der Lärmbelastungen und damit zum Verbrauch nicht erneuerbarer Energiequellen, zu einer intensiven Flächenbeanspruchung und zur Zerschneidung von Naturräumen.

Wachstum des Verkehrs und Flächenausdehnung

Diese drei Trends - die Siedlungsdispersion, die Entmischungsprozesse und das Verkehrswachstum - sind in den einzelnen Städten in Abhängigkeit von Lage, Größe und wirtschaftlicher Leistungskraft unterschiedlich wirksam. Sie ziehen eine "Aufwärtsspirale von Verkehrswachstum und Siedlungsflächenausdehnung" nach sich: Disperse und entmischte Siedlungsstrukturen fördern das Wachstum des motorisierten Straßenverkehrs. Je disperser und entmischter Siedlungsstrukturen werden, desto länger werden auch die Entfernungen zwischen den einzelnen Aktivitäten und desto höher die Belastungen durch den Verkehr. Die dadurch bewirkte Verschlechterung der Wohnumfelder verursachen wieder neue Stadtrandwanderungen und verstärken so die Entwicklung hin zu dispersen Siedlungsstrukturen, welche dann wiederum nur schwer mit öffentlichen Verkehrsmitteln bedient werden können.

Diese Entwicklungstrends sowie deren Auswirkungen gehen mit einem wachsenden Ressourcenverbrauch und einer zunehmenden Belastung der Umwelt einher. Will man die natürlichen Lebensgrundlagen auch für zukünftige Generationen erhalten, so müssen sich auch Stadtentwicklung und Städtebau an einem neuen, ökologisch verträglichen und ressourcenschonenden Entwicklungsmodell orientieren. Anküpfungspunkt könnte das seit der Rio-Konferenz aktuelle Modell "Sustainable Development" sein.


3. Grundsätze einer Nachhaltigen Entwicklung

Die Rio-Konferenz von 1992 hat gezeigt, daß unsere Weltgesellschaft nur dann eine Zukunft hat, wenn es gelingt, den wirtschaftlichen Nord-Süd-Konflikt zu lösen und die weltweite Umweltzerstörung zu stoppen. Benötigt wird eine Entwicklung, die die Armut in dieser Welt überwindet und die globalen Umweltprobleme löst, um zukünftigen Generationen nicht die Lebensgrundlagen zu entziehen.

Zweigeteilte Welt

Gerade der Norden ist herausgefordert, denn 80 Prozent des weltweiten Energieverbrauchs gehen auf das Konto von 20 Prozent der Weltbevölkerung. Das Wachstum der Vergangenheit hatte zwei Seiten: das Zuviel hier und das Zuwenig dort. Dies gilt sowohl für den Wohlstand als auch für die Umweltzerstörung. Es ist einleuchtend: Das hier gelebte und propagierte industrielle Wachstumsmodell hat für Teile der Weltbevölkerung einen enormen materiellen Wohlstand gebracht. Es ist aber weltweit nicht verallgemeinerbar, ohne einen ökologischen Kollaps zu riskieren.

Für die reichen Industriegesellschaften sind vor allem zwei Fragen von Belang: Zum einen ist zu klären, welchen Beitrag sie leisten wollen um den anderen zu helfen, sowohl der Armut und Unterentwicklung als auch - ursächlich eng damit verbunden - dem Raubbau an der Natur zu begegnen. Zum anderen müssen sie überlegen, wie ihre eigenen Gesellschaften weiterentwickelt werden können, um die (globalen) ökologischen Konflikte zu lösen.

Suche nach neuen Wegen

Für diesen neuen Zukunftspfad werden Orientierungspunkte gebraucht, in denen die umweltpolitischen Notwendigkeiten stärker mitzubedenken sind. Für die wenig entwickelten Länder heißt dies, ihnen eine reale und deutliche Verbesserung ihrer Lebenssituation zu ermöglichen, ohne auf der anderen Seite die ökologische Tragfähigkeit dort zu überschreiten. In den Industrieländern wird eine derartige Neuausrichtung zu einer weitreichenden ökologischen Modernisierung, zu neuen Formen der Produktion und des Konsums aber auch zu einer neuen Definition von Wohlstand führen. Unsere zukünftige Art und Weise, Güter herzustellen und zu nutzen, wird vor allem mit erheblich weniger Ressourceninput und Schadstoffoutput erfolgen müssen.

Nachhaltige Entwicklung

Wie könnte nun aber eine Vision aussehen, die dynamisch ist und Entwicklung zuläßt, die aber gleichzeitig auch die ökologischen Grenzen respektiert und unsere natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährdet? Einen Anknüpfungspunkt bietet die Idee einer Nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development). Hiernach ist ein Entwicklungsprozeß zu realisieren, in dem "die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt (werden), ohne zu riskieren, daß zukünftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können" (Brundtland-Bericht).

Zu beenden ist der verschwenderische Umgang mit unseren knappen und endlichen Umweltressourcen (der "natürliche Kapitalstock"), da sonst die Wohlfahrt der kommenden Generationen bedroht ist. Die heutige Produktion und der aktuelle Konsum beruhen auf einer Übernutzung dieser Ressourcenbasis; teilweise - wie bei den von der Welt verschwundenen Arten - ist dieser Raubbau irreversibel. Wir halten unseren natürlichen Kapitalstock nicht auf dem Ausgangsniveau, sondern leben schon länger von der Substanz. Nachhaltigkeit ist demnach der Versuch, intergenerative Gerechtigkeit durch Erhaltung des Ressourcenbestandes herzustellen.

Bei der Diskussion über eine nachhaltige Entwicklung müssen also die ökologischen Herausforderungen im Mittelpunkt stehen. Es kommt darauf an, neue Belastungsgrenzen zu formulieren, stärker ökologisch orientierte Restriktionen in die Politik einzubringen. Zur Konkretisierung dieses Ziels "Bewahrung des natürlichen Kapitalstocks" können fünf Grundsätze helfen.

Bei den Rohstoffen ist die Unterscheidung zwischen erneuerbaren und nicht-erneuerbaren Ressourcen von großer Bedeutung. Eine Strategie der nachhaltigen Entwicklung räumt dabei der Nutzung erneuerbarer Ressourcen hohe Priorität ein. Der erste Grundsatz lautet deshalb:

Einhaltung der Regenerationsrate

Die Abbaurate erneuerbarer Ressourcen darf ihre Regenerationsrate nicht überschreiten. Bei Einhaltung dieses Grundsatzes lebt die Gesellschaft aus ökologischer Sicht nicht mehr von der Substanz, sondern von den Erträgen. Nicht-erneuerbaren Ressourcen dagegen, bei denen jede heutige Entnahme die Ressourcenbasis reduziert, die der nächsten Generation zur Verfügung stehen, sind ungleich schwerer in Nachhaltigkeitskonzepte zu integrieren. Auch wenn auf sie kurz- bis mittelfristig nicht verzichtet werden kann, ist ihr Einsatz erheblich zu reduzieren. Der zweite Grundsatz fordert daher:

Nicht-erneuerbare Ressourcen wie Energie, Material und Fläche sind sparsam und schonend zu nutzen. Darüber hinaus sollte das Ziel "Bewahrung des natürlichen Kapitalstocks" perspektivisch auch bei den nicht-erneuerbaren Ressourcen verfolgt werden. Will man dieses Ziel trotz weiterhin notwendiger Entnahmen erreichen, sind Kompensationen an anderer Stelle eine mögliche Lösung. Das bedeutet drittens:

Möglichkeit des Ersatzes

Es dürfen nur so viele nicht-erneuerbare Ressourcen verbraucht werden, wie regenerierbare Substitute für den Zeitpunkt der späteren Erschöpfung geschaffen werden. Für die entnommene Kohle muß dann etwa eine entsprechende Fläche mit nachwachsenden Rohstoffen eingerichtet werden, für die Neuinanspruchnahme von Fläche muß an einem anderen Ort Ausgleich geschaffen werden. Eine weitere Kompensationsmöglichkeit kann erschlossen werden, wenn es gelingt, den vierten Grundsatz einzulösen:

Die Produktivität des Ressourceneinsatzes ist durch technischen Fortschritt zu verbessern. Die Ressource Umwelt ist aber nicht nur Rohstoff auf der Inputseite, sondern sie ist auch Empfänger von Schadstoffen auf der Outputseite, wenn etwa verschmutztes Wasser in die Flüsse eingeleitet wird. Sollen die Stoffeinträge die Belastbarkeit der Ökosysteme nicht überschreiten, ist Grundsatz fünf zu beachten:

Ausgleich von In- und Output

Die Freisetzung von Schadstoffen darf nicht größer sein als die Aufnahmefähigkeit der Ausgleich von Umweltmedien. Die Festlegung von Zielen und Grundsätzen ist der erste Schritt die Bestimmung von Handlungsprinzipien und Instrumenten der nächste. Eine auf Nachhaltigkeit abzielende Politik sollte sich auf dem Weg zur Etablierung dieses anderen Entwicklungsmodells insbesondere an folgenden drei Prinzipien orientieren: Zum ersten ist eine effiziente Ressourcennutzung anzustreben. Insbesondere durch technische Fortschritt soll der spezifische Energie-, Stoff- und Flächenverbrauch abgesenkt werden. Zum zweiten wird es notwendig sein, für eine dauerhafte Etablierung des Kreislaufgedankens zu sorgen. Die (ökonomischen) Aktivitäten sind verstärkt an den natürlichen Kreisläufen zu orientieren; die natürlichen Grenzen - gerade bezogen auf die Materialeinsätze - sind anzuerkennen. Zum dritten sind innerhalb der Politik "behutsame" Verfahren anzuwenden. Weil der notwendige Strukturwandel mit vielen Unsicherheiten und Unwägbarkeiten verbunden ist, sollten die Verfahren offen und flexibel angelegt sein, kleine Schritte gehen und Irreversibilitäten vermeiden.

Wenig Anreize für schonende Nutzung

Um den Akteuren diese Handlungsprinzipien nahezubringen, ist an ihrem konkreten Verhalten anzusetzen. Denn von ihnen wird die Umwelt nicht als knappes, sondern als öffentliches Gut betrachtet. Die einzelnen Nutzer nehmen die knappe Ressource über Gebühr in Anspruch, da wenig Anreize existieren, die sie zu einem schonenden Umgang mit der Ressource veranlassen. Das Phänomen ist bekannt: Was nichts oder wenig kostet, wird verschwenderisch genutzt. Der Nutzen aus der Ressourcenverwendung wird privatisiert, die damit verbundenen Kosten vernachlässigt: Bei der knappen Ressource Umwelt gibt es ausgeprägte Externalitäten; einzel- und gesamtwirtschaftliche Rationalität fallen auseinander.

Deshalb ist der Staat aufgerufen, die nicht hinreichenden privaten Anreize durch politische Anreize zu ersetzen. Einzelwirtschaftliche Aktivitäten bedürfen staatlicher Rahmensetzung, damit sie zu gesamtwirtschaftlich wünschenswerten Ergebnissen führen. Dabei stehen dem Staat - vereinfacht skizziert - zwei Handlungsoptionen offen:

- Mittels des Ordnungs- und Planungsrechts werden Gebote und Verbote ("harte Anreize") zum Schutz der Umwelt vorgegeben,

- mittels des finanzpolitischen Instrumentariums werden monetäre Anreize (etwa Lenkungssteuern) gesetzt, die die privaten Akteure zu einem umweltschonenden Verhalten veranlassen sollen.

Notwendigkeit staatlicher Lenkung

Letzterer Instrumententypus bestimmt derzeit die politische Diskussion. Intensiv wird darüber nachgedacht, wie das dominierende Ordnungs- und Planungsrecht durch beispielsweise Öko-Steuern ergänzt werden kann. Erhofft wird, daß durch die Konfrontation mit derartigen "sustainable ecological prices" (Pearce) die Produzenten und Konsumenten nicht mehr so verschwenderisch und ineffizient mit dem vorhandenen Bestand an natürlichen Ressourcen umgehen. Den verteuerten Ressourcenpreis vor Augen, müssen sie nun entscheiden, entweder weiterhin die nun verteuerten Ressourcen zu nutzen oder sie zu substituieren - etwa durch die Wahl anderer, erneuerbarer Ressourcen, durch Erhöhung der Materialproduktivität, durch Energieeffizienz oder durch Verzicht auf die Produkte.

Ein derartiger Policy-Mix aus Planung, Ordnungsrecht und marktorientierten Instrumenten soll einen verantwortungsbewußten Umgang mit den knappen und endlichen Umweltressourcen sicherstellen und für die Bewahrung des natürlichen Kapitalstocks sorgen. Es sind jene Rahmenbedingungen zu schaffen, die auch eine Grundvoraussetzung für eine nachhaltige Stadtentwicklung bilden.


4. Nachhaltige Stadtentwicklung - erste Ansatzpunkte

Nachhaltige Stadtentwicklung bedeutet - in Anlehnung an die "klassische" Beschreibung von Nachhaltigkeit - zunächst, gleichzeitig die Lebensqualität vor Ort zu verbessern und die Bedürfnisse der heute und in Zukunft lebenden Bevölkerung zu befriedigen, ohne dabei die (aktuellen und zukünftigen) Bedürfnisse der Personen in anderen Regionen einzuschränken. Neben dem Anspruch auf Selbstbestimmung tritt somit die auch globale Verantwortung für Stadt und Umland in den Vordergrund.

Die Stadt: Ort der Ursachen

Warum aber eine Beschäftigung mit der Stadt wenn es um nachhaltige Entwicklung geht? Was hat die Stadt als konkreter Ort mit der globalen Forderung nach Nachhaltigkeit zu tun? Zum einen sind die Flächen- und Ressourcennutzung in den Städten, aber auch die Stoffaustauschprozesse der Stadt mit dem Umland und die städtischen Siedlungsstrukturen in ihrer heutigen Ausprägung nur begrenzt mit dem Ziel vereinbar, die ökologischen Ressourcenbestände zu sichern. Zum anderen liegen sowohl Teile der Ursachen als auch mögliche Ansatzpunkte für Maßnahmen in den Städten. Gerade in den Städten hat eine Ressourcennutzung, die nicht die externen Kosten mitreflektiert hat, zu "falschen" Standortentscheidungen geführt, die eine Ursache - neben vielen anderen Ursachen wie etwa Konsumstilen und Produktionsweisen - für Umweltbelastungen sind.

Auf die Frage, ob Städte überhaupt nachhaltig sein können, gibt es mindestens zwei - sich auf den ersten Blick widersprechende - Antworten. Einerseits wird betont, daß eine nachhaltige Siedlungsstruktur ohne Städte überhaupt nicht möglich sei. Die Konzentration in Form von Städten verhindere eine ökologisch unverträgliche "Gleichverteilung" der unterschiedlichen Nutzungen im Raum. Eine "stadtfreie" Raumstruktur wäre energetisch ineffizient, würde Verkehr erzeugen und eine extensive Flächennutzung fördern. Andererseits wird argumentiert, daß Städte überhaupt nicht nachhaltig sein können, weil sie immer in räumlich-funktionale Arbeitsteilungen mit anderen Gebieten - insbesondere mit ihrem Umland - eingebunden seien. Städte benötigten zu ihrer Existenz die Zufuhr von Rohstoffen aus dem Umland; gleichzeitig seien sie darauf angewiesen, ihre Entsorgung auch aus der Stadt heraus zu verlagern.

Nachhaltigkeitsdefizit heißt nicht strukturelle Unverträglichkeit

Grundsatzfragen dieser Art sind schwer zu beantworten; dies ist aber auch nicht immer notwendig. Hier wird davon ausgegangen - und dies kann durchaus als Versuch gedeutet werden, zwischen den beiden Positionen zu vermitteln -, daß die Städte in ihrer heutigen Ausprägung "Nachhaltigkeitsdefizite" aufweisen, daß diese Defizite jedoch nicht das Ergebnis struktureller Unverträglichkeiten sind.

Diese Defizite rühren insbesondere aus drei Quellen: Zum ersten geht es um die Art und Weise, wie die Ressourcen in der Stadt genutzt werden, zum zweiten um die stofflichen Austauschprozesse der Stadt mit anderen Gebieten und zum dritten um die räumlichen Strukturen der Stadt. An diesen Punkten kann angesetzt werden, um eine nachhaltigere Stadtentwicklung zu erreichen.

Ressourcennutzung in den Städten

Städte sind das Zentrum unserer Aktivitäten, hier wird gewohnt, gefahren und gearbeitet, produziert und konsumiert, verwaltet und ausgeführt. Wenn die in der Stadt agierenden Personen - private Haushalte, Unternehmen oder der Staat - den knappen Ressourcenbestand nicht nachhaltig nutzen, dann ist auch die Stadt als der Ort gefragt, in dem ein Wandel der Verhaltensmuster der unterschiedlichen Akteure stattfinden muß.

Für die Städte sind hieraus zwei allgemeine Schlußfolgerungen zu ziehen: Wenn die Flächeninanspruchnahme, die in den Städten und an ihren Rändern am ausgeprägtesten ist, begrenzt werden soll, wird ein integriertes, an Nachhaltigkeitskriterien ausgerichtetes Flächenmanagement notwendig. Wenn die Emissionen nicht größer sein sollen als die Aufnahmefähigkeit der Umwelt, ist in den Städten ein anderer Umgang mit Energie und Verkehr notwendig.

Zur Einlösung dieser Anforderungen können die ökologisch orientierten Zielsetzungen auf der städtischen Ebene, wie sie in den letzten Jahren an verschiedenen Stellen formuliert wurden, beitragen. Ein schonender Umgang mit Grund und Boden ist in diesem Zusammenhang eine erste Zielsetzung, die sich direkt auf die Flächennutzung bezieht. Die Reduzierung von Abgasen und Lärm, der rationelle und sparsame Umgang mit Energie und stofflichen Ressourcen, die Reduzierung von Wasserverbrauch und Abwasser, die Vermeidung und Verminderung von Abfall, die Verbesserung des Stadtklimas sowie die Verwendung umweltfreundlicher und ressourcenschonender Baustoffe sind weitere ökologisch orientierte Zielsetzungen, die die Grundsätze der Bewahrung des Ressourcenschatzes und der Reduzierung des Schadstoffeintrags hervorheben können.

Regionale Stoffaustauschprozesse

Neben der nachhaltigen Ressourcennutzung innerhalb der Städte kommt aus räumlicher Perspektive den regionalen Stoffaustauschprozessen besondere Aufmerksamkeit zu. Diese Austauschprozesse und Arbeitsteilungen sind in die umweltpolitische Kritik geraten. Nun wird es - auch wenn dem Ziel "Nachhaltigkeit" Priorität eingeräumt wird - nicht darum gehen können, den Städten eine generelle "Autarkie" zu verordnen. Funktionsräumliche Arbeitsteilung bleibt auch unter Nachhaltigkeitsbedingungen notwendig. Eine Stadt kann ohne ihr engeres und weiteres Umland nicht bestehen.

Vor diesem Hintergrund kann es sich also nicht um einen vollständigen "Ausstieg" aus arbeitsteiligen Prozessen handeln, sondern es muß vielmehr versucht werden, die Austauschprozesse der Städte mit ihrem Umland ökologisch verträglich zu organisieren. Es ist eben nicht nachhaltig, wenn die Stadt ihre Entsorgungsprobleme exportiert, es ist nicht nachhaltig, wenn Arbeitsteilungsnetze überdehnt werden.

Bei der Frage nach den Begrenzungen der Arbeitsteilung ist demnach die ökologische Komponente stärker als bisher zu berücksichtigen. Es ist bei den Nutzungen innerhalb der Stadt zu überprüfen, ob und mit welcher Intensität durch diese Nutzung an anderen Orten Ressourcen in Anspruch genommen werden. Wenn die (notwendige) Einbindung der Stadt in die Stoffströme mit dem Umland aber ökologisch verträglicher ausgerichtet werden soll, dann muß auch über Art und Ausmaß räumlicher Arbeitsteilung nachgedacht werden.

Wie sinnvoll ist Arbeitsteilung?

Dabei darf nicht außer acht gelassen werden, daß die heutigen Arbeitsteilungsmuster einzelwirtschaftlich rentabel und die Produktionsergebnisse aus Sicht des Einzelnen erwünscht sind. Eine Rücknahme derartiger Differenzierungen wird vermutlich in vielen Fällen mit Produktivitätsverlusten und damit Güterpreissteigerungen einhergehen und aus Sicht des Einzelnen teilweise unerwünscht sein. Auf der anderen Seite ist es gesamtwirtschaftlich und unter Berücksichtigung externer Effekte offensichtlich unsinnig, etwa Kartoffeln zum Schälen über die Alpen zu transportieren, um sie dann wiederum auf der anderen Seite der Alpen zu (Kartoffel-)Chips zu verarbeiten, die schließlich zum Konsum wiederum auf die andere Alpenseite zurückgebracht werden. Genauso leicht einsehbar ist aber auch, daß die Einfuhr von (Elektronik-)Chips aus Übersee bei Vorliegen entsprechend großer komparativer Vorteile einzel- und gesamtwirtschaftlich sinnvoll sein kann. Generell ist noch wenig über die ökologischen, energetischen, stofflichen und anderen Gesamtbilanzen einzelner Arbeitsteilungsverläufe bekannt, so daß überzeugende Bewertungen - jenseits offensichtlicher Anomalien - noch nicht vorgenommen werden.

Was aber folgt aus der Kritik an der räumlichen Arbeitsteilung? Ist Nachhaltigkeit etwa gleichbedeutend mit der Forderung, die Nutzung vor Ort zu stärken? Mit der Beantwortung derartiger Fragen steht die raumwissenschaftliche Diskussion erst am Anfang; einer generellen Ablehnung gegenüber (fast) jeder Art räumlicher Arbeitsteilung ist mit Skepsis zu begegnen.

Dennoch werden die räumlichen Verflechtungen zwischen Stadt und Umland sich ändern (müssen). Auch wenn nicht genau bekannt ist, wie sich eine Begrenzung von räumlicher Arbeitsteilung konkret auswirken wird, können Tendenzen und Wirkungsketten in Ansätzen benannt werden. Eine Politik, die beispielsweise die Energie und damit die Transportkosten verteuert, um die ökologischen Folgen dieses Energieeinsatzes zu begrenzen, wird vermutlich zu eher engeren räumlichen Arbeitsteilungen, zu mehr Vor-Ort-Verantwortlichkeit, zu kleineren Netzen, kurzum: zu einer Stärkung der Region führen. Es ergeben sich andere Muster funktionaler Verflechtungen, über deren konkretes Aussehen und räumliche Ausgestaltung sich aber heute wenig genaues aussagen läßt.

Räumliche Ordnungsprinzipien

Aus Sicht des Städtebaus sind, betrachtet man den Weg zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung, naturgemäß die räumlichen Strukturen der Städte von besonderem Interesse. Wenn die heutigen Siedlungsstrukturen teilweise energetisch ineffizient sind, Verkehr erzeugen und die Expansion der Siedlungsflächen fördern, stellt sich die Frage nach alternativen Ordnungsprinzipien.

Räumliche Konzepte zur nachhaltigen Stadtentwicklung können dabei auf die Überlegungen einer ökologischen, möglichst umweltgerechten Stadtentwicklung aufbauen, die seit Mitte der achtziger Jahre in der städtebaulichen Diskussion sind. Hiernach sind, die drei räumlichen Ordnungsprinzipien Dichte, Mischung und Polyzentralität für ein räumliches Konzept nachhaltiger Stadtentwicklung wesentlich. Sie knüpfen gleichzeitig an drei zentralen Trends der Stadtentwicklung an: Siedlungsdispersion, räumliche Entmischungsprozesse, Zunahme des Verkehrswachstums.

Dichte als Strukturmerkmal

Dichte im Städtebau meint kompaktere und dennoch qualitativ hochwertige bauliche Strukturen, die ein Ausufern der Siedlungen in die Fläche verhindern. Die innerstädtischen Altbauquartiere entsprechen vielfach bereits diesem räumlichen Ordnungsprinzip. Insbesondere an den Stadträndern und im suburbanen Raum kann aber mit kompakteren baulichen Strukturen zu einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme beigetragen werden. Darüber hinaus ist durch Dichte eine sparsamere Ressourcennutzung möglich. Eine Versorgung mit Energie aus Blockheizkraftwerken ist beispielsweise in verdichteten Siedlungsbereichen besser und effektiver als bei einer lockeren Bebauung zu organisieren, eine Erschließung mit öffentlichen Verkehrsmitteln ist weniger aufwendig.

Dichtere Stadtstrukturen in der Folge von Innenentwicklung können aber auch ökologischen (und sozialen) Anforderungen entgegenstehen. So können sich beispielsweise Brachflächen zu wichtigen innerstädtischen Freiflächen mit wertvollen Biotopen entwickelt haben oder übermäßige Verdichtung kann die Wohnzufriedenheit beeinträchtigen. Darüber hinaus wird mit zunehmender Dichte ein ökologischer Umgang mit Bauten, Grundstücken, Energie und Wasser erschwert. Gerade in innerstädtischen Altbauquartieren gibt es Grenzen für eine weitere Verdichtung.

Mischung als Gestaltungsprinzip

Neben dem räumlichen Ordnungsprinzip Dichte ist es das räumliche Ordnungsprinzip der Mischung, das einen zweiten wichtigen Ansatz für eine nachhaltige Stadtentwicklung bieten könnte. Nutzungsmischung ist eine städtebauliche Zielvorstellung, die insbesondere

- die funktionale Mischung von Stadtquartieren, d.h. Verflechtung von Wohnen und Arbeiten, aber auch Versorgung und Freizeit und

- die soziale Mischung nach sozialen Einkommensgruppen, Haushaltstypen und Lebensstilgruppen umfaßt. Mit Nutzungsmischung werden im Städtebau vielfältige Ziele angestrebt. Auf regionaler, beziehungsweise gesamtstädtischer Ebene wird erwartet, daß Mischung verkehrsmindernde, energie- und flächensparende Stadt- und Siedlungsstrukturen ermöglicht. Eine eher kleinräumige Nutzungsmischung auf Stadtteilebene kann die Voraussetzungen zur Schaffung von Urbanität, zur Förderung eines Quartierlebens, zur Begünstigung urbaner Vielfalt, zum Abbau von Segregation und zur Verbesserung der Lebenssituation benachteiligter Bevölkerungsgruppen schaffen.

Polyzentralität

Neben Mischung und Dichte bietet das räumliche Ordnungsprinzip der Polyzentralität einen dritten Ansatz zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung. In den letzten Jahren wird dieses Ordnungsprinzip für die Entwicklung des städtischen Umlandes unter dem Stichwort der dezentralen Konzentration intensiv diskutiert. Dezentrale Konzentration wird hier als eine räumliche Zielvorstellung verstanden, den anhaltenden Siedlungsdruck im Umland der Städte nicht unkontrolliert in Form flächenhafter Dispersion zu bewältigen, sondern ihn konzentriert in ausgewählten Siedlungsschwerpunkten zu bündeln. Neubaupotentiale sollen in diesen Schwerpunkten im Umland der Städte zusammen mit komplementären Arbeitsstätten und Versorgungseinrichtungen bereitgestellt werden.

Das Ordnungsprinzip der dezentralen Konzentration findet aus umweltpolitischer Sicht Zustimmung. Eine gewisse Konzentration im Umland der Städte ist die Voraussetzung für gebündelte Ströme des öffentlichen Verkehrs. Bei einer konsequenten Verfolgung des Prinzips der dezentralen Konzentration etwa für den hochverdichteten Raum Berlin zeigen Szenariovergleiche, daß bei gleichzeitigem Ausbau des ÖPNV und restriktiven Maßnahmen für den motorisierten Individualverkehr eine 23-prozentige Verringerung des Verkehrsaufwandes im Personenverkehr pro mittlerem Werktag gegenüber dem Trend möglich ist. Darüber hinaus schafft das Prinzip der dezentralen Konzentration bessere Voraussetzungen für eine ökologisch effizientere Energieerzeugungs- und versorgungsstruktur.

Dezentrale Konzentration

Das Konzept der dezentralen Konzentration im Umland der großen Agglomerationen sollte aber nicht in der Weise verstanden werden, daß aus den Kernstädten nur "belastende Funktionen" in die Entlastungszentren des Umlandes ausgelagert werden, um dadurch die Leistungsfähigkeit der Kernstädte im nationalen und internationalen Wettbewerb zu stärken. Siedlungsschwerpunkte dürfen auch nicht "reine Schlafstätten" werden, sondern sie sollen sich durch das Nebeneinander und eine Vielfalt verschiedener Funktionen auszeichnen.

Räumliche Ordnungsprinzipien sind als Angebot, keinesfalls als verbindliche Vorgabe zu verstehen. Die Standortentscheidungen der privaten Akteure werden zeigen, ob derartige Angebote angenommen werden oder nicht. Aber diese Entscheidungen sind beeinflußbar, etwa durch Planung oder finanzielle Anreize. Dabei ist jedoch die Beachtung der Zeitachse wichtig: Raum- und Siedlungsstrukturen sind kurzfristig nicht zu verändern; sie zeichnen sich durch eine hohe Persistenz aus. Räumliche Konzepte für eine nachhaltige Stadtentwicklung sind deshalb Ansätze, die eher langfristig Veränderungen hervorrufen können. Denn diese Strukturen haben sich auch langfristig herausgebildet.


5. Städtebauliche Aufgabenfelder

Mitte der neunziger Jahre ist in Deutschland ein ungebremster flächenhafter Verstädterungsprozeß zu beobachten. Innerhalb der Agglomerationsräume und verstädterten Räume der alten Länder konzentrieren sich die Bevölkerungs- und Beschäftigtengewinne weiter vor allem auf das jeweilige Umland der Städte. Aufgrund des Siedlungsdrucks aus den Kernstädten ist dort das Siedlungsflächenwachstum, das heißt die Neuinanspruchnahme von Freiflächen, am höchsten.

Siedlungsdruck

In den meisten Agglomerationen der alten Länder hält aufgrund der mittelfristig starken Bevölkerungs- und Haushaltszunahme sowie steigender Wohnflächenansprüche der Siedlungsdruck an. Das Siedlungswachstum verlagert sich - nach Art einer "Wanderdüne" - in immer weiter von der Kernstadt entfernte Städte und Gemeinden im Umland. Auch in den neuen Ländern zeigen sich erste Ansätze einer stärkeren Bevölkerungs-suburbanisierung. In den Kernstädten ist Bauland knapp und teuer. Insbesondere wegen des geringeren Bebauungsgrades, der hier meist geklärten Eigentumsverhältnisse und der nur geringen Altlastenprobleme kann Bauland im Umkreis der Kernstädte schneller und preiswerter bereitgestellt werden. Trotz mittelfristiger Bevölkerungsabnahme oder -stagnation sind in den ostdeutschen Agglomerationen bei gleichen Standortpräferenzen der Haushalte ähnliche Entwicklungen wie in den alten Ländern zu erwarten - als Folge des nachholenden Angleichungsprozesses.

Herausforderung an Planung und Politik

Die nachteiligen Folgen des unter Status-quo-Annahmen anhaltenden Verstädterungsprozesses sind eine Herausforderung an Planung und Politik. Diesem Prozeß ist mit Strategien einer nachhaltigen Siedlungs- und Stadtentwicklung gegenzusteuern, die sich an den räumlichen Ordnungsprinzipien Dichte, Mischung und Polyzentralität orientieren. Es geht darum, die gesellschaftlichen Nutzungsansprüche an den Raum mit den natürlichen Lebensgrundlagen in Übereinstimmung zu bringen. Handlungsspielräume für eine Stadt der Zukunft, für eine nachhaltige Stadtentwicklung, liegen dabei in den Aufgabenfeldern

- Stadterneuerung und Stadtumbau,

- Stadtrandentwicklung,

- Stadterweiterung sowie

- stadtregionale Entwicklung.

Stadterneuerung und Stadtumbau

Beginnen wir mit den "klasischen" Aufgaben von Stadterneuerung und Stadtumbau. Sie haben als erstes das Ziel, den jeweiligen Standort attraktiv zu halten. Es gilt, durch Pflege und Umbau des Bestandes den Drang zur Erweiterung soweit wie möglich einzudämmen. Dazu ist es unter anderem notwendig, die Stadtkerne zu revitalisieren und/oder eine ausgewogene Funktionsmischung sicherzustellen. Dazu gehört auch, etwa durch die Pflege denkmalwerter Bausubstanz, die Städte lebenswerter zu machen.

Zum zweiten wird mit diesem, sich in der Praxis überlagernden Handlungsfeld von Stadterneuerung und Stadtumbau eine weitere Verdichtung im Bestand angestrebt. Unter- und ungenutzte Flächen (Baulücken, Brachflächen, Konversionsflächen) sollen (re)aktiviert, Flächen damit intensiver (und effizienter) genutzt werden. Drittens sollen aber auch beim Umbau selbst ökologische Belange berücksichtigt werden. Dies beginnt bei der Herstellung umweltverträglicher Ver- und Entsorgungsstrukturen insbesondere bei Energie, Wasser und Abfall und endet bei sparsamem Materialeinsatz und der Recyclingfähigkeit der verwendeten Materialien.

Stadtrandentwicklung

Ein relativ neuer und in Teilen noch zu entwickelnder Aufgabenbereich betrifft die Vitalisierung des bereits bebauten Stadtrandes. Im Zuge einer nachhaltigen Stadtrandentwicklung wird es primär darum gehen müssen, den extensiven und stark entmischten "Siedlungsbrei" zwischen "Kern und Rand" neu zu ordnen. Denn die dort zu beobachtende extensive Flächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke und die hohe Verkehrsbelastung in diesen Gebieten stehen deutlich im Widerspruch zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung. Erste Schritte in diese neue Richtung wären beispielsweise auch hier wiederum Verdichtungen durch kleine Baueinheiten und Funktionsanreicherungen, um die Funktionsmischung zu verbessern. Auch ist zu überlegen, wie perspektivisch mit großflächigem Einzelhandel und großflächigen Gewerbegebieten verfahren werden soll.

Stadterweiterung und Stadtumbau sowie die Vitalisierung des Stadtrandes haben aus der Sicht der Nachhaltigkeit vor allem ein Ziel: Innenentwicklung zu stärken, um Außenentwicklung reduzieren zu können. Dennoch werden perspektivisch auch Stadterweiterungen notwendig sein. Bei diesem Aufgabenfeld wird vor allem zu beachten sein, die Erweiterung insgesamt in ökologisch vertretbaren Grenzen zu halten. Dabei muß geprüft werden, wie diese Erweiterungen, wenn sie denn unumgänglich sind, umweltverträglicher als in der Vergangenheit vorgenommen werden können, das heißt kompakter, flächensparender und standortangepaßter. Im Rahmen der Stadterweiterung muß zudem gefragt werden, welche Möglichkeiten zur Reduzierung der Nachfrage nach Wohn- und Gewerbebauland gesehen werden. Wenn die Nutzer ihre Aktivitäten auf weniger Fläche entfalten können, reduziert dies auch den Erweiterungsbedarf.

Stadtregionale Entwicklung

Stadterweiterung hat noch eine weitere Dimension, nämlich die der stadtregionalen Entwicklung. Dabei geht es um die Frage, wo Siedlungserweiterungen in der Stadtregion erfolgen sollen. Konzepte der dezentralen Konzentration, das heißt einer geordneten regionalen Entwicklung in ausgewählten multifunktionalen (Entlastungs-)Orten, bieten die Chance, notwendige Siedlungserweiterungen gemeinsam mit einem regionalen Ressourcenschutz zu planen, um so einen Beitrag zur Schaffung nachhaltiger Raumstrukturen in Agglomerationsräumen zu leisten.


6. Handlungsfelder konkret

Bei der Bewältigung der städtebaulichen Aufgaben auf dem Wege zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung geht es so zum einen darum, die Innenentwicklung zu stärken und durch intensivere Flächennutzung Fläche zu sparen; zum anderen, das flächenextensive disperse Siedlungswachstum als Folge der räumlichen Auseinanderentwicklung von Nutzungen in den Städten und Stadtregionen zu bremsen. Beide Vorgehensweisen, Nutzungsverdichtung dort, wo es sozial und ökologisch verträglich ist, und bessere Nutzungszuordnung (bis hin zur Nutzungsverflechtung und Mischung) können als zwei Seiten einer Medaille betrachtet werden. Sie sind die quantitativen und qualitativen Bestandteile nachhaltiger Nutzungsstrukturen in den Städten und Stadtregionen.

Drei Politikbereiche

Fragt man nach den Schritten, die es auf dem Weg zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung zu bewältigen gilt, sind Ansatzpunkte vor allem in drei Politikbereichen zu finden. Wir benötigen

- eine haushälterische Bodenpolitik,

- eine stadtverträgliche Mobilitätspolitik und

- eine vorsorgende städtische Umweltpolitik,

wenn wir den herkömmlichen Wachstumspfad verlassen wollen. Die genannten drei Handlungsfelder sind Schlüsselstellen, um eine Trendwende herbeizuführen. Denn sie setzen an den Trends an, die einer nachhaltigen Stadtentwicklung zuwiderlaufen: Veränderungen der Siedlungsstruktur, die durch Begriffe wie Dispersion und Funktionstrennung charakterisiert sind, der damit korrespondierenden Zunahme des motorisierten Individualund Wirtschaftsverkehrs und dem anhaltenden verschwenderischen Umgang mit den Umweltressourcen, vor allem mit der in den Städten und Stadtregionen knappen Ressource Boden.

Haushälterische Bodenpolitik

Zentrale Zielsetzungen einer dem Nachhaltigkeitsprinzip verpflichteten haushälterischen Bodenpolitik sind die deutliche Reduzierung der Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungszwecke, die Optimierung der Flächennutzung durch verdichtetes Bauen und Nutzungsmischung und der Ausgleich der mit weiterem Siedlungswachstum verbundenen Belastungen. Ausgehend von diesen Zielsetzungen ergeben sich folgende Aufgaben für eine haushälterische Bodenpolitik:

- Wiedernutzung von Bauland im Bestand, das heißt Wiedernutzung städtebaulicher Brach- und Konversionsflächen

- Sparsamer Umgang mit Grund und Boden durch bauliche Verdichtung und Nutzungsmischung

- Kompensation von Freiflächeninanspruchnahme durch Ausgleichsmaßnahmen sowie

- Ökologisch verträgliche Steuerung von Baulandangebot und Baulandnachfrage.

An dieser Stelle soll besonders auf einen Instrumententypus eingegangen werden, der in der aktuellen Diskussion einen besonderen Stellenwert einnimmt: die Steuerung der Umweltnutzung über Preise. Auch wenn momentan die Frage der Energiebesteuerung im Vordergrund steht, gerät doch die Möglichkeit einer Steuerung der Flächennutzung über ökologisch begründete Steuern zunehmend ins Visier.

Flächenverteuerung

Durch die Belegung von ökologisch unerwünschtem Verhalten mit einer Abgabe oder einer Steuer möchte man erreichen, die mit der Nutzung bestimmter Umweltressourcen verbundenen negativen Folgen (hier: Versiegelung, Zerschneidung, usw.) den Verursachern dieser Effekte in Form von Preisen anzulasten. Mit entsprechenden Steuern soll das Verhalten der Verursacher nach ökologischen Zielvorstellungen gelenkt werden. Die Betroffenen vergleichen die nun verteuerte Flächennutzung mit den ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten (etwa flächensparende Bebauungsweisen oder geringere Wohnungsgröße). Sie werden überlegen, ob es für sie vorteilhafter ist, weiterhin die nun verteuerte Fläche so intensiv zu nutzen oder sie sparsamer zu verwenden (vgl. Abb. 5).

Zweierlei sei hier allerdings ausdrücklich erwähnt. Zum einen muß auf die doch noch zahlreichen offenen Fragen verwiesen werden, die mit einer derartigen preislichen Flächennutzungssteuerung verbunden sind. Erinnert sei etwa an mögliche Zielkonflikte mit den wohnungspolitischen Wünschen, preiswert Bauland auszuweisen um die Engpässe auf dem Wohnungsmarkt in den Griff zu bekommen. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, daß derartige steuerliche Strategien nur ein Teil eines flächenpolitischen "Policy-Mix" sein können. Die Lenkung der Ressourcennutzung über Preise alleine reicht natürlich nicht aus, um die Flächennutzung zu regulieren; benötigt werden darüber hinaus auch Flächenplanungen und ordnungsrechtliche Vorgaben (Ge- und Verbote), um zu erreichen, daß sparsam mit dem knappen Gut "Fläche" umgegangen wird.

Stadtverträgliche Verkehrspolitik

Neben der Flächenpolitik kommt vor allem der Steuerung der städtischen Mobilität Priorität zu, will man die nachhaltige Stadtentwicklung von der Theorie zur Praxis werden lassen. Eine auf Begrenzung des Mobilitätswachstums und der Folgen für Mensch und Umwelt ausgerichtete stadtverträgliche Verkehrspolitik muß verschiedene Maßnahmen einsetzen und koordinieren. Erst das Zusammenwirken von Maßnahmen zur Änderung des Infrastrukturangebotes, entsprechender Ordnungspolitik und marktorientierter Instrumente zur Beeinflussung des Verkehrsverhaltens kann die erwünschten Wirkungen zur Verkehrsentlastung bringen. Gefordert sind abgestimmte Vorgehensweisen, die an den Ursachen der Verkehrsentstehung ansetzen und sowohl die Attraktivitätssteigerung des nicht-motorisierten und des öffentlichen Verkehrs als auch Einschränkungen des Kfz-Verkehrs bewirken. Im Idealfall findet diese Abstimmung im Rahmen eines integrierten Raumentwicklungs- und Verkehrskonzeptes statt, das Stadt und Umland umfaßt:

- Verkehrsreduzierende räumliche Planung,

- Förderung des öffentlichen Nahverkehrs und des nicht-motorisierten Verkehrs,

- Umweltverträgliches Mobilitätsmanagement,

- Finanzielle Anreize zur Reduzierung der Automobilität.

Vorsorgende Verkehrspolitik

Aber nicht nur der Flächen- und Verkehrspolitik, sondern auch der allgemeinen kommunalen Umweltpolitik wird unter dem neuen Entwicklungsparadigma verstärkt Bedeutung zukommen. Wichtigste Aufgabe einer vorsorgenden städtischen Umweltpolitik muß es sein, Umweltbelastungen - vor allem auch durch Vorsorgemaßnahmen - zu reduzieren. Die zahlreichen Verbesserungen im Umweltbereich in den letzten Jahren dürfen kein Ruhekissen sein. Neue Beeinträchtigungen in unseren Städten gefährden vielmehr die Erfolge in der Umweltpolitik der letzten Jahre. Deshalb sind die verschiedenen Handlungsfelder einer städtischen Umweltpolitik weiterhin von großer Bedeutung; vier von ihnen werden exemplarisch dargestellt. Dies sind

- kommunale Aktivitäten zum Klimaschutz,

- Wasserversorgung auf der Grundlage regionaler Wasserkreisläufe,

- Bodensanierung und vorsorgender Bodenschutz,

- ökologisches Planen, Bauen und Modernisieren.

Abschließend wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, diese Handlungsfelder einer kommunalen Umweltpolitik zukünftig besser untereinander, aber auch besser mit anderen Handlungsfeldern wie beispielsweise der städtischen Boden- oder Verkehrspolitik zu verknüpfen, um eine nachhaltige Stadtentwicklungspolitik zu erreichen.


7. Zu erwartende Konflikte

Eine Politik, die den Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung ebnen möchte, wird Konflikte erzeugen. Wie jeder Strukturwandel auch, ist die ökologische Modernisierung der Volkswirtschaft mit Gewinnen und Verlusten für private Haushalte und Unternehmen verbunden. Spätestens an dieser Stelle wird jede Diskussion über nachhaltige Entwicklung die sozialen und ökonomischen Folgen einer derartigen Strategie mit zu berücksichtigen haben. Denn eine derartige Vision kann nur dann Realität werden, wenn sie mit ihren praktischen Konsequenzen politisch konsensfähig ist. Der Strukturwandel der die Gesellschaft in Richtung "Nachhaltigkeit" bewegen soll, ist von daher ökonomisch und sozialverträglich zu organisieren, ohne jedoch die ökologische Schwerpunktsetzung - die Erhaltung unseres Ressourcenbestandes - in den Hintergrund zu drängen.

Nachhaltigkeit als Chance

Diese schwierige Aufgabe wird nur gelingen, wenn die Konflikte, mit denen eine nachhaltige Entwicklung verbunden ist, deutlich benannt werden. Wenn etwa als Konsequenz nachhaltiger Entwicklung gefordert wird, weitere Flächeninanspruchnahme für Siedlungserweiterung zu begrenzen, gleichzeitig aus wohnungspolitischer Sicht eine forcierte Baulandausweisung als wünschenswert gilt, ist der Konflikt offensichtlich. Dennoch muß der Versuchung widerstanden werden, derartige Unverträglichkeiten - sei es für die Unternehmen, sei es für die privaten Haushalte - herunterzuspielen. Es ist aber auch darauf hinzuweisen, daß mit diesem Strukturwandel auch Chancen verbunden sein können. Eine frühzeitig in Angriff genommene, auf Nachhaltigkeit abzielende Entwicklung schafft "Pioniergewinne", fördert Neuerungen, setzt Kreativität frei.

Dennoch überwiegen die Befürchtungen, daß die Wettbewerbsfähigkeit der exportorientierten Unternehmen bei weiteren Kostenbelastungen gefährdet wäre. Eine Quelle für zusätzliche Belastungen wäre eine forcierte Ressourcen- und Umweltpolitik. Wenn diese Kosten (etwa Aufwendungen für Investitionen und laufende Betriebsausgaben) nicht durch Rationalisierungsanstrengungen aufgefangen werden können, dann führen sie zu einer Erhöhung der Preise mit der Folge, daß die entsprechenden Produkte nicht mehr absetzbar sind und die Produktion zurückgenommen werden muß - mit all den unerwünschte Folgen für Einkommen und Beschäftigung. Dann sind Standortverlagerunsen eine mögliche Reaktion der Unternehmen, der Kostenbelastung auszuweichen.

Allerdings dürfen auch die aus dem Umweltschutz resultierenden Standortnachteile nicht überschätzt werden. Eine empirische Studie zweier großer deutscher Forschungsinstitute (RWI und DIW) weist darauf hin, daß umweltpolitische Restriktionen nur ein Standortfaktor neben anderen sind und daß der Einfluß dieses Faktors auf die Standortwahl der Unternehmen bisher eher gering war.

Umweltschutz als Exportartikel

Hingewiesen werden muß auch darauf, daß der Umweltschutz einen dynamischen Wachstumsmarkt darstellt, der gerade auch im Export für die Bundesrepublik Deutschland von eminenter Bedeutung ist. So betrug der Weltmarktanteil in bezug auf Umweltschutzgüter 1992 immerhin 21 Prozent. Damit führt Deutschland die Rangliste an. Dies ist auch auf die relativ anspruchsvolle Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland zurückzuführen, die früh die inländische Nachfrage nach Umweltschutzgütern belebt hat.

Es steht die These im Raum, so der Ökonomon Porter, daß langfristig nur die Industriestaaten auf dem Weltmarkt bestehen können, die energie- und rohstoffeffiziente Techniken entwickelt haben. Diese neuen Produktionsverfahren, aber auch die entsprechenden organisatorischen Innovationen heute bereits zu entwickeln und die umweltverträglichen Produkte auf den Markt zu bringen, bedeutet einen zeitlichen Vorteil. Hier winken also Innovationsrenten und Öko-Dividenden für diejenigen, die Felder neu besetzen.

Weg der kleinen Schritte und Kooperation

Anpassungsprobleme sind nicht zu verhindern. Aus diesem Grund jedoch die - ökologisch und daher auch ökonomisch - überkommenen Strukturen zu belassen, kann auch nicht die Perspektive einer nachhaltigen (Stadt-)Entwicklung sein. Aber die Politik kann die Rahmenbedingungen so formulieren, daß die notwendigen Anpassungsprozesse leichterfallen. Hierzu gehören insbesondere überschaubare, stetige und verläßliche Vorgaben für die Unternehmen. Der Weg sollte darüber hinaus in kleinen Schritten zurückgelegt werden; die Gefahr einer Überforderung ist dann geringer. Schließlich sollte versucht werden, derartige Ziele und Strategien mit anderen Ländern (bilateral, EU, OECD) zu koordinieren. In dem Ausmaß, wie etwa ein europaweit abgestimmtes Vorgehen gelingt, sinken auch die Gefahren für die nationale Wettbewerbsfähigkeit.

Nachhaltige Entwicklung birgt aber nicht nur ökonomische, sondern auch soziale Konflikte in sich. Konnte man früher diese Härten durch Umverteilung des Wachstums (teilweise) abfedern, ist heute in Zeiten stagnierender Einkommen und bei angespannten öffentlichen Haushalten die Konfliktlösung ungleich schwieriger. Wenn soziale Unverträglichkeiten und ökonomische Konflikte Widerstandspotentiale aktivieren, wird es schwer, Vorstellungen nachhaltiger (Stadt-)Entwicklung durchzusetzen.

Steigende Kosten für private Haushalte

Dies wird deutlich, wenn beispielsweise die Auswirkungen einer nachhaltigen Entwicklung auf die Einkommenssituation der privaten Haushalte (und damit auf die Möglichkeit, Güter und Dienstleistungen zu kaufen) betrachtet werden. Wenn Unternehmen etwa verstärkt über den Einsatz neuer, ressourcensparender Techniken nachdenken und bei der nächsten Investition etwa den Energie-oder Wasserverbrauch stärker berücksichtigen, dann entstehen in der Regel zusätzliche Kosten. Für die neue, weniger Energie verbrauchende Maschine zahlt das Unternehmen eben einen höheren Anschaffungspreis als für das "nicht-nachhaltige" Konkurrenzmodell. Diese zusätzlichen Kosten werden in letzter Instanz von den privaten Haushalten getragen.

Im Verlauf einer nachhaltigen Entwicklung werden sich von daher die Güterpreise der umweltbelastend erzeugten Güter - von den Nahrungsmitteln über Textilien bis hin zu den Autos - erhöhen. Alle Konsumenten der jeweiligen Güter sind von diesen Preiserhöhungen betroffen; aber die Auswirkungen sind nicht für alle gleich. Es besteht die Gefahr, daß der Konsum bestimmter Güter wieder zum Privileg werden kann, da bei unveränderten Einkommen erhöhte Preise zu einer Einschränkung des Konsums führen. Dieser erzwungene Verzicht würde auch und gerade solche Güter betreffen, die für Teile der Konsumenten relativ neue "Errungenschaften" darstellen. Dann ist ein Verzicht auf die Nutzung des Autos oder auf eine größere Wohnung mehr als nur eine einfache "Nachfragereduzierung"; er ist auch der Verlust sozialer Positionen. Wie vor diesem Hintergrund "Sozialverträglichkeit" gesichert werden kann, ist eine noch nicht geklärte Frage.

Einzelne Gruppen sind darüber hinaus von Preissteigerungen finanziell besonders betroffen. Es gibt Gründe für die Annahme, daß gerade die einkommensschwachen Haushalte relativ höher belastet werden. Wenn etwa der Input-Faktor Energie durch eine Steuer verteuert wird, damit nachhaltiger mit dieser erneuerbaren und knappen Ressource umgegangen wird, ist die Belastung in den einzelnen Haushaltsgruppen unterschiedlich. Es wird vermutet, daß in den unteren Einkommensklassen die durch die "Öko-Steuer" ausgelöste Verteuerung der Energie (einschließlich der Aufwendungen zum Energiesparen) relativ zum Einkommen am höchsten ist. Ähnliche Tendenzen werden für den Autoverkehr vermutet; insbesondere die Berufspendler müssen mit höheren Aufwendungen rechnen.

Konflikt: Wohnraumausdehnung und Nachhaltigkeit

Auf ein zentrales Konfliktfeld sei hier besonders hingewiesen: Flächennutzung und Wohnen. Die Wünsche der Eigentümer und der Mieter, preiswert große Flächen nutzen zu können, konkurrieren mit den Zielen einer nachhaltigen Stadtentwicklung, mit der knappen Ressource Fläche sparsam und schonend umzugehen. Dieser Konflikt schlägt sich auch politisch nieder: Aus Sicht des Wohnungsbaus ist eine verstärkte Ausweisung von Bauland geboten, aus Sicht des Umweltschutzes ist dagegen eine restriktivere Praxis erwünscht. Versuche, flächensparende und bodenschonende Bauweisen als Standard insbesondere bei Siedlungserweiterungen zu etablieren, können diesen Konflikt abmildern, aber nicht aufheben.

Eine Strategie, die eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahme für Wohnzwecke erreichen möchte und dabei am Wohnen - ohne Gewerbe- und Verkehrsflächen zu vergessen - ansetzt, kann dieses Ziel erreichen, wenn entweder die Bebauungsdichte erhöht oder die Wohnungsgröße verringert wird. Dazu bietet sich als eine Möglichkeit an, die Flächennutzung zu verteuern. Die potentiellen Nutzer werden dann beispielsweise unter dem Druck des Preises versuchen, die Fläche entweder intensiver zu nutzen oder aber ihre Nachfrage nach Wohnraum zurückzunehmen.

Soziale Unverträglichkeit

Die sozialen Unverträglichkeiten dieser Strategie liegen auf der Hand. Eine Flächensteuer mit einer spürbaren Lenkungswirkung wird die Baulandpreise deutlich erhöhen müssen; dies schlägt dann auf die Wohnungsmieten durch. Gerade für Haushalte mit geringem Einkommen kann dies zu einer erheblichen Belastung führen. Das wohnungs- und sozialpolitische Ziel, preiswert für (bedürftige) Haushalte einen hinreichend großen Wohnraum bereitzustellen, wird tendenziell verfehlt.

Eine Erhöhung der Wohnkosten - und hier liegt das zentrale Konfliktfeld - wird Haushalte mit geringerem Einkommen und im Verhältnis höheren Wohnkosten gegenüber anderen Haushalten noch stärker belasten. Die Wohnkosten sind aber ohnehin in den vergangenen Jahren stärker als die Kosten der allgemeinen Lebenshaltung gestiegen (vor allem in den neuen Ländern), und nach wie vor zahlen Haushalte mit geringem Einkommen relativ höhere Mieten als solche mit hohem Einkommen. Aus ökologischer Sicht ist es zwar richtig, zusätzliche Preissignale, die auf den Ressorcenverbrauch des Wohnens ausgerichtet sind, einzuführen. Sie müssen aber vor dem Hintergrund der allgemeinen Wohnkostenentwicklung - mit einer stärkeren Belastung einkommensschwächerer Haushalte - gesehen werden. Sozialstrukturell unterschiedliche Belastungen und damit einhergehende sozialpolitisch unerwünschte Nebenwirkungen können allerdings durch Transfers - wie etwa das Wohngeld - kompensiert werden.


8. Partizipation

Eine nachhaltige Entwicklung ohne die Einbindung und gegen den Widerstand der Betroffenen wird nicht gelingen. Wenn es nicht gelingt, durch kooperative und flexible Planungs- und Entscheidungsverfahren mit gleichberechtigten und gleichgewichtigen Kooperationspartnern diese Entwicklung auf eine breite Basis zu stellen, wird ein derart einschneidender Strukturwandel Vision bleiben. Nur durch die Einbeziehung der unterschiedlichen Akteure kann geklärt werden, unter welchen sozialen und ökonomischen Bedingungen die Einzelnen mehr als nur Verständis und Akzeptanz für eine nachhaltige Entwicklung aufbringen und unter welchen Bedingungen sie bereit sind, ihre Produktionsorganisation und ihre Lehensgewohnheiten entsprechend zu ändern.

Unterstützung durch Betroffene notwendig

Der Prozeß einer nachhaltige Entwicklung muß von den Betroffenen mitgetragen und mitgestaltet werden. Verordnete, administrativ erzwungene Verhaltensänderungen erzeugen allenfalls Reibungsverluste, aber keine Einsicht. Nehen staatlichen Vorgaben wird auch die Bereitschaft, die Ziele der Nachhaltigkeit freiwillig im Rahmen jeweils individueller Verantwortung mitzutragen, benötigt. Dazu müssen die Betroffenen von der Notwendigkeit dieser Strategie überzeugt sein.

Die Bereitschaft, Ziele zu akzeptieren, steigt in dem Maße, in dem eine Beteiligung am Prozeß des Prägens und des Umsetzens derartiger Vorgaben sichergestellt wird. Durch offene Verfahren müssen sichtbare Einflußmöglichkeiten auf Inhalte möglich werden. Einen derartigen Kommunikationsprozeß zu organisieren, gehört zu den vorgelagerten Aufgaben, will man eine nachhaltige Praxis erreichen.