Dokumentation

Globalisierung als Chance II

Blick auf die Weltgesellschaft



Bernard von Plate
Außen- und Sicherheitspolitik unter globalen Bedingungen


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Inhaltsverzeichnis


Bernard von Plate ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen.

Nichts Bessers weiß ich mir an Sonn- und Feiertagen,
Als ein Gespräch von Krieg und Kriegsgeschrei,
Wenn hinten, weit in der Türkei,
Die Völker aufeinander schlagen,
Man steht am Fenster, trinkt sein Gläschen aus;
Und sieht den Fluß hinab die bunten Schiffe gleiten;
Dann kehrt man abends froh nach Haus
Und segnet Fried' und Friedenszeiten.

(Faust. Erster Teil)

So wie zu Goethes Zeiten liegen die Dinge schon lange nicht mehr. Vergangen ist die Epoche, in der das, was weit entfernt von den deutschen Grenzen geschah, die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands entweder gar nicht oder allenfalls nur am Rande berührte. Vorbei sind auch die Zeiten, in denen die Gefahrenabwehr eines Staates und die Daseinsvorsorge für seine Bürger erst an seinen Grenzen begann. Im Zeitalter der Globalisierung erschöpft sich Sicherheitspolitik nicht in der Verteidigung des eigenen Territoriums. Traditionelle Gefahren wie umfangreiche Territorialkriege können zwar nicht ausgeschlossen werden, sie sind aber zumindest in weiten Teilen Europas unwahrscheinlich geworden. Zudem erstreckt sich Außen- und Sicherheitspolitik nur noch in einzelnen Bereichen auf Aufgaben, denen jeder Staat alleine und auf sich gestellt gerecht werden kann.

1. Globale Herausforderungen

Der Schutz des Klimas, die Verhinderung von Migrationsströmen, die Kontrolle von Massenvernichtungswaffen und die Sicherung weltwirtschaftlicher Stabilität sind vier ganz unterschiedliche Beispiele aus einer langen Liste. Eines haben sie jedoch gemeinsam: Sie übersteigen die Handlungsfähigkeiten des Einzelnen und nehmen auf die Grenzen von Staaten und Regionen keine Rücksicht. Sie sind zwar ihrer Natur entsprechend `staatenlos'; entziehen kann sich ihnen ein Staat deshalb jedoch nicht.

Eine traditionelle, territorial gebundene Sicherheitspolitik, die sich weitgehend in dem Schutz von Grenzen erschöpft, ist durch die globale Größenordnung vieler Herausforderungen endgültig überholt. Geographische Entfernungen sind zusammengeschrumpft und zwingen die Staaten dazu, im eigenen Interesse enger zusammenzurücken. Die Situationen in denen sich Regierungen und ihre Bürger selbstzufrieden zurücklehnen können, weil etwas weit entfernt jenseits ihrer staatlichen Grenzen geschieht, sind rar geworden.

Diese außen- und sicherheitspolitischen Bedingungen sind keineswegs ausschließlich das Ergebnis von Globalisierung. Sie sind die Folge einer Entwicklung, die schon lange anhält und aus vielen Quellen gespeist wird, die aber durch den Prozeß der Globalisierung und das Ende des Ost-West-Konflikts beschleunigt worden ist und seitdem neue außen- und sicherheitspolitische Felder einschließt.

2. Die Wirtschaft als außenpolitischer Globalisierungsmotor

Außenpolitik ist in vielfacher Hinsicht zur globalen Wirtschaftspolitik geworden. Die forcierte Öffnung der Grenzen für einen in vielen Bereichen unbeschränkten Handels- und Dienstleistungsverkehr und die ständige Erleichterung internationaler Finanzbeziehungen hat das weltwirtschaftliche Handelsvolumen in den letzten Jahrzehnten steil ansteigen lassen und die außenwirtschaftliche Abhängigkeit der Staaten voneinander erhöht. Damit einher ging, daß sowohl wirtschaftliche Turbulenzen in einzelnen Staaten oder Regionen als auch die Produktionsbedingungen in ihnen nicht mehr nur als eine lokale Angelegenheit betrachtet werden können. Sie beeinflussen positiv wie negativ die Handelspartner in aller Welt weitaus unmittelbarer, als das in den Anfängen wirtschaftlicher Liberalisierungsvereinbarungen der Fall war. Es ist also keineswegs immer selbstlose Hilfsbereitschaft, wenn einem in wirtschaftliche Schwierigkeiten geratenen Staat mit Krediten unter die Arme gegriffen wird. Die Hilfe für andere ist unter globalen Bedingungen immer auch Schutz von eigenen Interessen.

Wurden früher beispielsweise Handelsvorteile des einen durch Zölle, mengenmäßige Beschränkungen und sonstige Maßnahmen des anderen ausgeglichen - zum Schutz der heimischen Wirtschaft und zur Sicherung der sozialen Stabilität - , so haben diese handelspolitischen Instrumente heute nur noch eine eingeschränkte Bedeutung. Nimmt beispielsweise ein Staat auf seine Umwelt keine Rücksicht, mißachtet er soziale Standards und menschenwürdige Arbeitsbedingungen, kann er sich zumindest kurzfristig Preisvorteile und günstigere Absatzbedingungen schaffen. Er ist für den Augenblick konkurrenzfähiger als derjenige, der sich an umweltpolitische Auflagen halten will und muß und zudem an sozialpolitische Gesetze gebunden ist.

Die wirtschaftliche Globalisierung hat dafür gesorgt, daß außenwirtschaftliche Fragen zu einem ständigen Tagesordnungspunkt auf der außenpolitischen Agenda der Staaten geworden sind. Die Stablität auf den Weltmärkten ist ein Anliegen, das viele Staaten angeht. Dabei geht es um Regeln und Normen, um den Staaten die Möglichkeit zu nehmen, sich zu Lasten der Umwelt und sozialer Standards einseitige Vorteile zu verschaffen. Einen Wettlauf nach unten zu vermeiden, bei dem eine gesunde Umwelt und letztlich auch der soziale Frieden zwischen den Staaten auf der Strecke bleibt, ist ein Teil von Außen- und Sicherheitspolitik unter globalen Bedingungen. Aber auch umgekehrt gilt, daß ein Staat nicht in völliger Unabhängigkeit ein dichtes soziales Netz knüpfen und hohe Umweltstandards einführen kann, wenn seine wichtigsten wirtschaftlichen Partner nicht mitmachen. Die Diskussion über einen Benzinpreis von DM 5 ist nur ein Beispiel dafür, daß vieles nur noch gemeinsam geht.

Weil eine ganze Reihe von Aufgaben im Zuge der internationalen Vernetzung und wechselseitigen wirtschaftlichen Abhängigkeiten aber auch Verwundbarkeiten von einem Staat allein nicht mehr erfüllt werden können, haben sich die Staaten eine Vielzahl von internationalen Organisationen und Gremien in der Absicht geschaffen, den Problemen gemeinsam Herr zu werden. Immer seltener sitzen sich die Diplomaten von nur zwei Staaten gegenüber. Auch das ist keine neue Entwicklung. Sie reicht bis in das vergangene Jahrhundert zurück, als man damit begann, für gemeinsame Anliegen auch gemeinsame Institutionen zu schaffen. So wurde der Weltpostverein beispielsweise schon vor über 100 Jahren gegründet.

Auch für einen Industriestaat wie Deutschland bedeutet die Globalisierung vieler Probleme und Regelungsbereiche, daß er seine außen- und sicherheitspolitischen Interessen weitgehend nur noch in und durch multilaterale Organisationen in enger Kooperation mit Staaten verfolgen kann, die sich in einer ähnlichen Lage befinden. Die Guppe von acht Industriestaaten (G 8), die einmal jährlich zusammenkommt, ist dafür ein Beispiel. Von größerer Bedeutung noch ist die Europäische Union, mit deren Mitgliedern Deutschland rund zwei Drittel seines Außenhandels abwickelt. Multilaterale Organisationen bilden aber nicht nur den Rahmen, in dem sich Außen- und Sicherheitspolitik zu einem wesentlichen Teil abspielt. Sie prägen auch ihre Prinzipien. Sind mehrere Staaten aufeinander angewiesen, haben ihre Beschlüsse notwendiger Weise den Charakter von Kompromissen.

3. Frieden und Sicherheit im und nach dem Ost-West-Konflikt

Das Ende des Ost-West-Konflikts hat die Globalisierung außen- und sicherheitspolitischer Probleme noch beschleunigt. 40 Jahre lang war die sicherheitspolitische Landschaft in Europa von zwei Bündnissen geprägt, die sich hochgerüstet gegenüberstanden. Im Osten beherrschte die Sowjetunion als Vormacht den Warschauer Pakt; im Westen führten die USA die Nordatlantische Allianz an. Diese Bipolarität zweier Machtblöcke drückte nicht nur der Sicherheitspolitik in Europa ihren Stempel auf, sondern prägte die internationalen Beziehungen weit über seine Grenzen hinaus.

Es war eine extrem starre Ordnung, die der Sicherheitspolitik bis 1989/90 zugrundelag. In Deutschland, an der Grenzlinie zwischen den Bündnissen war dies in einem besonders starken Maße zu spüren. Der unversöhnliche Gegensatz zwischen Ost und West bot aber auch Bequemlichkeiten. Etwa zehn Jahre hatte es gedauert, bis nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges eine Lage entstanden war, in der die Bundesrepublik im Westen und die DDR im Osten endgültig eingebunden waren. Spätestens seitdem verfügte keiner der beiden deutschen Staaten mehr über einen nennenswerten sicherheitspolitischen Bewegungsspielraum. Sie lebten unter dem Dach einer Konstellation, in der die Richtung der entscheidenden außen- und sicherheitspolitischer Schritte von vornherein vorgegeben war. Der Ost-West-Kon flikt erlaubte insbesondere den beiden deutschen Staaten keinen großen Spielraum und ersparte es seinen Bürgerinnen und Bürgern, sich auf immer neue außen- und sicherheitspolitische Probleme einstellen zu müssen.

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts war dieser feste Rahmen quasi über Nacht hinfällig geworden. Stabilität und Sicherheit war, deutlicher als jemals zuvor, nur noch eine Frage, die mit militärischen Mitteln und in erster Linie an den Grenzen der NATO beantwortet werden mußte. Immer häufiger wurden nun die Verhältnisse in den Staaten verantwortlich für Krisen und Kriege. Die Mißachtung von Menschen- und Bürgerrechten, die Unterdrückung ethnischer und religiöser Minderheiten, eine drastische Verschlechterung ökologischer Lebensbedingungen sowie die ungleiche wirtschaftliche und soziale Entwicklung in einzelnen Gesellschaften hatte der Ost-West-Gegensatz nicht zuletzt aufgrund der wechselseitigen atomaren Vernichtungsdrohung allenfalls überlagert und verdrängt, keineswegs jedoch ausgeräumt. Wunden brachen wieder auf, die längst in Vergessenheit geraten waren. 40 Jahre lang war mit Krieg und Gewalt gedroht worden, um beides zu verhindern, doch nun waren sie an mehreren Schauplätzen auch in Europa wieder zur blutigen Realität geworden. Die Ereignisse auf dem Balkan sind dafür ein besonders markantes Beispiel.

Hinzu kommt die Abwehr globaler und transnationaler Risiken. Von besonderer Brisanz ist die Gefahr der Verbreitgung von Massenvernichtungswaffen und die Sorge, daß diese in die Hände von skrupellosen Regierungen oder auch solchen Gruppen gelangen, die keine Scheu haben, sie einzusetzen. Es ist und wird immer wieder kontrovers sein, mit welchen Mitteln und auf welchen Wegen der Verbreitung (Proliferation) von Massenvernichtungswaffen und Materialien zu ihrer Herstellung entgegengetreten werden kann und soll. Nicht strittig sollte dahingegen sein, daß es sich hier um ein Thema handelt, daß auch denjenigen angeht, der dieser Art von Bedrohung nicht unmittelbar ausgesetzt ist.

Die Politik kann sich angesichts dieser Veränderungen nicht mehr damit begnügen, das, was in anderen Staaten geschieht, zu ignorieren. Das heißt nun nicht, daß jede Krise irgendwo auf der Welt automatisch auch die Deutschen auf den Plan rufen sollte. Doch wann ist Deutschland gefragt und wann nicht? Das internationale System ist unübersichtlicher geworden und entsprechend schwierig sind die außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen. Das trifft in erster Linie diejenigen, denen politische Verantwortung übertragen wurde. Aber auch die Wählenden, die sich nicht damit begnügen wollen, auf die da oben" zu verweisen, werden sich mit Entwicklungen auch dann auseinandersetzen müssen, wenn sie hinten, weit, in der Türkei" geschehen. Entfernung ist keine Garantie, weder direkt noch indirekt in Mitleidenschaft gezogen zu werden.

Der Verlust wirtschaftlicher Stabilität in Ostasien, die Möglichkeit einer atomaren Konfrontation zwischen Indien und Pakistan sowie kriegs- oder auch katastrophenbedingte Fluchtbewegungen in Afrika lassen deutsche (Sicherheits-)Interessen nicht unberührt, vorausgesetzt, man definiert sie nicht nur militärisch. Ist Völkermord in Ruanda, wie 1995 geschehen, nur ein Thema für die Auslandsjournale der Fernsehprogramme, oder etwa auch für internationale Organisationen, die dann allerdings auf unser Geld und unsere Unterstützung angewiesen sind? Wann sollte die massive Verletzung von Menschenrechten irgendwo in der Welt, deren Einhaltung wir uns zugute halten, zu einem außenpolitischen Problem Deutschlands werden?

4. Zum Verhältnis von Innen- und multilateraler Stabilitätspolitik

Betreiben die Deutschen ungeachtet globaler außen- und sicherheitspolitischer Herausforderungen Nabelschau? Fühlen und denken sie nach wie vor wie zu Goethes Zeiten? Diesen Eindruck gewinnt, wer eine Mitte der 90er Jahre durchgeführte Umfrage zum Stellenwert außenpolitischer Themen liest. Danach ist das außenpolitische Interesse auf das niedrige Niveau der 50er Jahre gesunken, als Probleme des wirtschaftlichen Aufbaus das Denken und Handeln der Bürger und Bürgerinnen in der Bundesrepublik Deutschland bestimmte. Bismarcks Überzeugung, daß sich das Schicksal der Völker vor allem in der Außenpolitik entscheidet, teilt auf jeden Fall nur eine Minderheit. So wundert es nicht, daß den Turbulenzen um die Rechtschreibreform die gleiche Aufmerksamkeit entgegengebracht wird wie den Gefahren durch osteuropäische Kernkraftwerke, deren Sicherheitsstandards noch weit hinter westlichen Vorschriften zurückbleiben.

Eine von einem renommierten Forschungsinstitut in den USA angefertigte Studie bestätigt diesen Befund. Unter den 15 Problemfeldern, die von einem repräsentativen Querschnitt der Deutschen am häufigsten genannt wurden, befindet sich nur ein einziges - allerdings wichtiges - außenpolitisches Thema: Die Zukunft der Europäischen Union. Diese Umfrageergebnisse stehen in einem offensichtlichen Widerspruch zu den außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen, denen sich Deutschland und andere Staaten in einer globalisierten Welt gegenübersehen.

Im Zusammenhang mit der EU und der NATO wird eine multilaterale Einbindung der deutschen Außenpolitik von einer Mehrheit der Befragten gutgeheißen. Auf Ungereimtheiten stößt jedoch, wer die Konsequenzen und Begleiterscheinungen einer solchen Politik zur Sprache bringt. So soll die Zugehörigkeit zur NATO zwar auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts beibehalten werden. Doch was folgt aus dieser Überzeugung mit Blick auf Risiken, die das Bündnis nicht direkt oder allenfalls mittelbar gefährden? Hat die NATO und damit auch Deutschland, eine globale Verantwortung für Stabilität und Sicherheit, wenn es beispielsweise irgendwo in der Welt um das bereits erwähnte Problem der Nichtweiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, oder die bis zum Völkermord reichende Verletzung von Menschenrechten geht? Eine Frage, an der man sich nur schwer vorbeidrücken kann. Unklar ist auch, ob und wie das Bekenntnis zur europäischen Integration und der gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben etwa im Bereich der Außenhandelsbeziehungen mit der weitverbreiteten Neigung zusammenpaßt, die Brüsseler Bürokratie" mit einer pauschalen Kritik zu überziehen.

Nicht weniger widersprüchlich ist es, wenn das Bekenntniss zu einer multilateralen Politik aus oft kurzsichtigen innenpolitischen Gründen nicht mit der Bereitschaft einhergeht, ausreichende finanzielle Mittel bereitszustellen. Warum für eine internationale Organisation etwas ausgeben, wenn diese naturgemäß nicht nur im Interesse des eigenen sondern vieler Staaten handelt? Oder: Sind die Probleme zuhause nicht schon groß genug, um nun auch noch in die schwer zu kontrollierenden Töpfe multilateraler Organisation einzuzahlen? Fragen an eine politische Debatte, die nur den eigenen Wahlbürger im Auge hat, die aber übersieht, daß die Innen- und Außenpolitik eines Staates oft eng miteinander verbunden sind. Wer die multilaterale Einbindung Deutschlands aus innenpolitisch-taktischen Gründen diskreditiert, wird der außenpolitischen Verantwortung Deutschlands vermutlich nicht gerecht.

Es ist nur zu verständlich, wenn sich z.B. Bürger und Bürgerinnen Deutschlands über die hohen Kosten beklagen, die die große Zahl von Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina oder dem jugoslawischen Kosovo für die deutschen Sozialkassen mit sich bringt und daher auf die schnelle Rückführung dieser Flüchtlinge drängen. Der Blick fällt dabei allerdings nur auf die eine Seite des Problems. Passt es zusammen, in Bosnien-Herzegowina für Stabilität sorgen zu wollen, aber gleichzeitig eine große Anzahl von Flüchtlingen auf einmal zurückzuschicken? Es geht hier nicht um eine Antwort auf diese Frage. Sie ist kompliziert genug. Hier geht es zunächst einmal nur um ein Beispiel dafür, wie dicht innenpolitische Themen und Fragen der internationalen Stabilität und Sicherheit häufig beieinanderliegen.


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