Dokumentation

Globalisierung als Chance II

Blick auf die Weltgesellschaft



Susanne Lütz
Der regulative Staat in Zeiten der Globalisierung


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Inhaltsverzeichnis


Dr. soc. pol. Susanne Lütz ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln.

1. Das Problem

Die zunehmende räumliche Entgrenzung von politischem und ökonomischem Handeln (= Globalisierung) scheint das Machtgleichgewicht zwischen Politik und Ökonomie zugunsten der Ökonomie zu verschieben. Nationalstaaten, so die mittlerweile fast einhellige Meinung in der Debatte um Europäisierung und Globalisierung, haben an Handlungs- und Steuerungskapazität in einem territorial entgrenzten Umfeld verloren.2 In immer mehr Politikfeldern ist es die supranationale Ebene der EU, internationaler Organisationen oder gar internationaler bzw. transnationaler Regime", in denen nationalstaatliche Vertreter, oft in Kooperation mit privaten Akteuren, Vereinbarungen von mehr oder weniger bindendem Charakter aushandeln. Marktteilnehmer hingegen erscheinen als die eigentlichen Nutznießer der Deterritorialisierung": Sie haben den doppelten Vorteil, ihren ökonomischen Aktivitätsspielraum zu erweitern und dabei gleichzeitig nationalstaatliche Politiken zu umgehen, die ihnen zusätzliche Produktionskosten auferlegen könnten, etwa durch die Verpflichtung zu hohen steuerlichen Abgaben oder zur Einhaltung von Sicherheitsstandards für die Produktion und ihre Produkte. Während das Kapital offenbar unbeschränkte Mobilität genießt, verhindert die mangelnde Reichweite nationalstaatlicher Politik eine effektive Steuerung. Das Ergebnis ist eine Spirale stetiger Absenkung sozialer Standards, das vielbeschworene race to the bottom".

Ich möchte nun dieses pessimistische und holzschnittartige Szenario nicht völlig widerlegen, jedoch differenzieren. Ich werde im folgenden argumentieren, daß sich einerseits aus der Einbindung des Nationalstaates in zunehmend entgrenzte Marktprozesse und andererseits in Mehr-Ebenen-Strukturen der Entscheidungsfindung neue Handlungsspielräume und auch neue Formen staatlicher Intervention ergeben können. Diese werden allerdings je nach Politikfeld (Arbeitsmarktpolitik, Sozialpolitik oder Finanzmarktförderung) oder auch Politiktyp (Verteilung, Umverteilung, Regulierung) variieren. Aussagen über staatliche Handlungsspielräume sind insofern immer von mittlerer und begrenzter Reichweite".

Im Mittelpunkt dieses Beitrages soll der Fall regulativer Politik stehen. Hierbei handelt es sich um einen Politiktyp, welcher im Zuge ökonomischer und politischer Internationalisierung erheblichen Restrukturierungsprozessen unterliegt, die wiederum Rückschlüsse auf eine neue Architektur von Staatlichkeit" unter Bedingungen von Globalisierung erlauben könnten. Weiterhin werde ich auf Beispiele aus dem Politikfeld des Finanzmarktsektors zurückgreifen; hierbei handelt es sich um den am weitesten globalisierten Sektor, für den die landläufige Meinung am ehesten einen Steuerungsverlust des Nationalstaates vermutet.

2. Definition und Formen regulativer Politik

Was versteht man unter regulativer Politik? Regulierung nutzt das Staatsmonopol des Einsatzes legitimer Gewalt und versucht, das Verhalten von Firmen und Bürgern durch Rückgriff auf rechtliche Ge- und Verbote zu beeinflussen. Regulative Politik zielt auf die Behebung von Marktversagen dort, wo es um den Schutz der Bürger geht. Man unterscheidet zwischen einer ökonomischen und einer sozialen Regulierung:3 Die ökonomische Regulierung will effiziente Märkte konstituieren und solche Barrieren abbauen, die der Schaffung oder Ausbreitung des Wettbewerbes im Wege stehen. So geht es etwa darum, den Mißbrauch von Monopolstellungen bestimmter Marktakteure, beispielsweise in Form von Preisdiktaten zu unterbinden. Zur ökonomischen Regulierung zählt die
Regulative Politik zielt auf die Behebung von Marktversagen
klassische Form der Wettbewerbspolitik, aber auch die Regelung von Preisen und Marktzugang in vormals verstaatlichten und jetzt privatisierten Wirtschaftssektoren (Telekommunikation, Rundfunk, Bahn, Elektrizität).

Die soziale Regulierung zielt sehr viel direkter auf den Schutz von Verbrauchern und Anlegern, aber auch auf den der produzierenden Firmen selbst. Hier geht es vielmehr darum, sogenannte negative externe Effekte zu unterbinden, die die Marktteilnehmer bei der Verfolgung einer marktorientierten Handlungslogik produzieren. Solche negativen externen Effekte entstehen, wenn im Produktionsprozeß umweltschädliche Emissionen ausgestoßen werden, Produkte bestimmten Sicherheitsstandards nicht entsprechen oder wenn Banken in den Konkurs gehen und dabei nicht nur eigene Kunden, sondern auch unbeteiligte Dritte schädigen (z.B. Umweltregulierung, Arbeitsschutz, Finanzmarktregulierung). Soziale Regulierung zielt auf die Korrektur, auf das Ausbremsen des Marktes dort, wo dieser schädigt und nicht nützt.

3. Varianten der Internationalisierung

Grundsätzlich lassen sich zwei Phasen internationaler Marktintegration unterscheiden, welche teils nacheinander, teils einander überlappend ablaufen und abgelaufen sind: Die Phase der sogenannten negativen Integration, welche durch die räumliche Expansion von Märkten gekennzeichnet ist und die Phase der positiven Integration, eine Begleitung der Marktausweitung durch internationale Koordination oder Schaffung von Standards des Verbraucher-, Anleger- oder Produzentenschutzes.4 Die räumliche Expansion von Märkten begann in einigen Feldern bereits in den 70er Jahren - so überstiegen die Außenhandelsquoten im Bereich des Güterhandels zu diesem Zeitpunkt schon das Niveau von vor dem Ersten Weltkrieg - dennoch können die 80er Jahre als die eigentliche Ära der Globalisierung gelten. Im Finanzsektor ist es weniger die räumliche Ausweitung der Geschäftstätigkeit privater Banken, sondern vielmehr ein struktureller Wandel im internationalen Finanzgeschäft, der die neue Qualität dieser Expansionsphase ausmacht: So wird das Geschäft mit dem Handel von Wertpapieren (= Investmentbanking) für eine Universalbank zunehmend attraktiver im Vergleich zum klassischen Kreditgeschäft. Fortschritte in der Informations- und Kommunikationstechnik verstärken diese Entwicklung und erlauben nicht nur einen ganztägigen und globalen Börsenhandel, sondern begünstigen auch die Ausdifferenzierung globaler Märkte für immer neue und teils esoterische Finanzinnovationen.

Prozesse der Marktexpansion wurden von politischer Seite unter Einsatz des Instrumentariums regulativer Politik forciert und moderiert. Bereits in den 70er Jahren begannen Nationalstaaten oftmals im Kontext neoliberaler Politikstrategien, Barrieren des grenzübergreifenden Handels mit Gütern, Dienstleistungen und Kapital abzubauen.5 In den 80er Jahren setzten Prozesse der Liberalisierung und Deregulierung vormals verstaatlichter Wirtschaftssektoren (in den Bereichen Telekommunikation, Energie, Bahn oder Rundfunk) ein, welche durch das Binnenmarktprogramm der Europäischen Union und auch durch eine Freihandelspolitik auf der Ebene internationaler Regime (z.B. GATT) und supranationaler Organisationen (WTO) ergänzt und verstärkt wurden.

Das Vordringen des Marktes war in einigen Sektoren begleitet von Bestrebungen zur Redefinition von Formen und Inhalten sozialer Regulierung auf internationaler Ebene. Anstöße zur Schaffung oder Aufwertung kollektiver Sicherheitsnetze gingen oftmals auf Krisensituationen zurück, die das grenzüberschreitende Ausmaß externer Effekte offenlegten. Im Umweltsektor waren dies das Bekanntwerden globaler Umweltprobleme wie der Treibhauseffekt oder die Ausdünnung der Ozonschicht, im Sicherheitsbereich die zunehmend international operierende organisierte Kriminalität, im Finanzsektor schließlich Skandale des Mißbrauches von Insiderinformationen im Börsenhandel oder Finanzkrisen internationalen Ausmaßes.6 Territoriale Entgrenzung verstärkte damit zweifellos den Problemdruck auf die internationale Staatengemeinschaft. Zumindest in einigen Politikfeldern reagierten die Staaten darauf mit verstärkten Anstrengungen, regulative Sicherheitsstandards untereinander abzustimmen. Ob aus solchen Koordinationsprozessen letztlich die vielbeschworene Deregulierungsspirale hervorgeht und Standards entstehen, die zu einer Absenkung des kollektiven Schutzniveaus führen, ist eine Frage, die die politikwissenschaftliche Diskussion derzeit intensiv beschäftigt.7

Unter Rückgriff auf zwei Beispiele sozialer Regulierung aus dem Finanzmarktsektor werde ich argumentieren, daß ein solch regulatives race to the bottom" nicht unbedingt eintreten muß. Zwar ist der Nationalstaat nicht mehr souverän in der Entscheidung über Formen und Inhalte sozialer Regulierung, jedoch erfüllt er auch in neuen Koordinationsregimen zentrale Funktionen. Wir werden sehen, daß die Handlungsspielräume des Nationalstaates im Spannungsfeld zunehmend entgrenzter Marktprozesse einerseits und Strukturen der Entscheidungsfindung andererseits definiert werden, welche expliziten Mehr-Ebenen-Charakter besitzen.

4. Der Fall Insider-Regulierung

Börsen gelten als organisierte Märkte, auf denen Kapital in Form von Wertpapieren gehandelt wird. Typischerweise verfügt jedoch der professionelle Anbieter von Finanzdienstleistungen wie etwa ein Börsenmakler oder eine Hausbank über einen Informationsvorsprung gegenüber seinem Kunden, der ihn dazu verleitet, diesen zum eigenen Vorteil auszunutzen. So kann der private Käufer von Wertpapieren oft nur schwer einschätzen, ob seine Hausbank ihm ehrlich gemeinte Kauf- oder Verkaufsempfehlungen erteilt oder nicht vielleicht zum Kauf von Aktien rät, die sie aus eigenen Beständen gern abstoßen möchte. Das Problem asymmetrischer Information zwischen Insidern und weniger informierten Kunden legt somit einen staatlichen Eingriff im Interesse des Anlegerschutzes nahe, der auf die Schaffung von Transparenz über Transaktionen und Handelspraktiken abzielt.

Ironischerweise waren die Börsen als Ikonen des Kapitalismus nicht nur in Deutschland, sondern weltweit aber lange Zeit durch einen hohen Grad an Selbstregulierung durch die Marktteilnehmer gekennzeichnet. In Deutschland waren es Unternehmen als Emittenten von Wertpapieren, Makler, allen voran aber die Universalbanken als Händler, Käufer und Verkäufer von Wertpapieren, welche eine Vielzahl selbstregulierender Börsengremien besetzten. Die deutsche Börsenentwicklung war historisch eng mit der Korporatisierung des Handels verknüpft, weshalb Handelskammern zu institutionellen Trägern der Börsen wurden. Kaufmännische Handelsnormen wie die Kaufmannsehre und ein spezifisch clubartiges Selbstverständnis prägten die sektorale Identität. Von einer materiellen Überwachung des Börsenhandels oder auch von Eingriffskompetenzen des Bundes in das Wertpapierwesen konnte keine Rede sein. Ergebnis dieser Ordnungsstrukturen war ein Regulierungsmodell, in dem der Grad an Anleger-/Investorenschutz maßgeblich von den Produzenten/Anbietern von Wertpapierdienstleistungen festgelegt wurde. Nicht verwunderlich also, daß Regeln in bezug auf die Transparenz von Markttransaktionen (z.B. Offenlegung von Firmenbilanzen und von getätigten Wertpapiergeschäften) und die Sanktionierung von opportunistischem Verhalten der Marktteilnehmer (z.B. Insidergesetzgebung) entweder nicht bestanden oder unterentwickelt waren. Berufsethos, Absprachen und Vertrauen kennzeichneten das alte Modell sektoraler Regulierung.

Zu Beginn der 80er Jahre vollzog sich in allen wichtigen Industrieländern eine zunehmende Formalisierung, Verstaatlichung und Zentralisierung der Börsenregulierung, verbunden mit rigideren Standards des Anlegerschutzes. Deutschland war eindeutig Nachzügler im Prozeß sektoralen Umbaus und vollzog diesen erst zu Beginn der 90er Jahre nach. Kernelement des neuen deutschen Regulierungsmodells ist die Einbindung des Bundes in die Aufsicht über das Börsenwesen in Form der Einrichtung eines neuen Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel. Dessen Aufgabe besteht maßgeblich in der Verfolgung von Insider-Geschäften. Daneben wacht die Behörde über die Einhaltung umfangreicher Berichtspflichten z.B. in bezug auf umfangreiche Aktientransaktionen, denen Emittenten, Kreditinstitute und Börsenmakler von jetzt an unterliegen. Außerdem repräsentiert das neue Aufsichtsamt Deutschland nun in internationalen Gremien der Börsenregulierung. Die Börsen selbst haben insgesamt an Selbstregulierungskompetenzen verloren, weil vormals selbst regulierte Tatbestände jetzt in öffentliches Recht gefaßt sind bzw. der Aufsicht des neuen Bundesamtes unterliegen.

Was waren die Triebkräfte dieses Systembruches? Hinter diesem Prozeß offenkundiger Re-Regulierung verbirgt sich die schrittweise Diffusion eines nationalen Regulierungsmodells, welches in diesem Sektor als hegemonial angesehen werden kann, nämlich das der Vereinigten Staaten von Amerika. Hegemonie bezieht sich hier auf die Verknüpfung von Marktmacht und politischer Macht auf internationaler Ebene. Amerikanische Marktmacht liegt wesentlich in der Größe des nationalen Kapitalmarktes und der Existenz großer institutioneller Anleger begründet, welche eine attraktive Kapitalquelle für das Ausland darstellen. Dies ist vor dem Hintergrund des bereits angesprochenen Strukturwandels im Rahmen des internationalen Finanzgeschäftes (= Aufwertung des Investmentbanking) besonders bedeutungsvoll. Verantwortlich hierfür sind eine Vielzahl von Faktoren, auf die ich an dieser Stelle nicht näher eingehen will. Für den Wandel des sektoralen Regulierungsregimes entscheidend ist jedoch, daß die Wünsche großer institutioneller Anleger wie Pensions- und Investmentfonds seither maßgeblich die Strategien internationaler Anbieter von Finanzdienstleistungen, solche kapitalsuchender Unternehmen und die vieler Regulierungsbehörden prägen.

Die politische Macht der USA in diesem Prozeß liegt maßgeblich in ihrer `Securities and Exchange Commission' (SEC) begründet, welche im Wertpapiersektor als die Regulierungsbehörde mit der weltweit höchsten Reputation gilt. Die SEC hat ihre Mission dem Schutz der Investoren gewidmet, den sie durch rigide Standards der Handelsüberwachung und Sanktionierung von Regelverstößen einfordert. Da diese Regulierungsphilosophie den heimischen Produzenten erhebliche Kosten auferlegt (etwa durch die Einhaltung von Informations pflichten), welche unter Bedingungen globalisierter Märkte zu Wettbewerbsnachteilen werden könnten, wirkte die SEC seit Anfang der 80er Jahre aktiv auf den Export ihres Modells hin: So benutzte die SEC gegenüber ausländischen Marktteilnehmern wie deutschen Banken das Gefälle an regulativem Sicherheitsstandard als Argument dafür, den heimischen Markt für den Vertrieb ausländischer Produkte abzuschirmen.

Umgekehrt sahen sich deutsche Banken, die nicht nur eigene Produkte vertreiben, sondern auch den heimischen Finanzplatz aufwerten wollten, einer reservierten Haltung ausländischer Investoren gegenüber. Ausländische Pensions- und Investmentfonds zogen es vor, deutsche Aktien nicht in Frankfurt, sondern lieber in New York oder London zu kaufen. Es möge ja sein, so das Argument von ausländischer Seite, daß ein auf selbst gesetzte Regeln gegründetes Modell des Anlegerschutzes funktioniere; als Ausländer kenne man jedoch dessen Regeln nicht und könne insofern nicht auf die Integrität der deutschen Marktteilnehmer vertrauen.

Allen Beteiligten auf deutscher Seite wurde insofern deutlich, daß das heimische, auf Selbststeuerung abzielende Regulierungsmodell zum nationalen Wettbewerbsnachteil auf einem internationalen Markt wurde. Von da an votierten auch die deutschen Großbanken für eine Kriminalisierung des Insiderhandels und befürworteten die Einbindung des Bundes in das sektorale Aufsichtsregime. Staatliche Vertreter zeigten sich schließlich willig, die europäische Insider-Richtlinie zu verabschieden (89/592/EWG vom 13.11.1989), welche bislang von deutscher Seite blockiert worden war.

Festzuhalten bleibt für diesen Fall: Der Nationalstaat erhält neue, operative Aufgaben im Bereich der Marktüberwachung. Er profitiert von der Schwäche der Marktteilnehmer zur Selbstregulierung, welche unter neuen globalen Rahmenbedingungen offenbar nicht mehr legitimationsfähig ist. Gefordert wird der Staat als Hüter territorialer Gewalt, welcher Verstöße gegen Regeln fairen und transparenten Marktverhaltens durch Einsatz des staatlichen Sanktionsapparates verfolgt und bestraft. Der Staat ist nicht länger souverän in der Regelformulierung; in diesem Fallbeispiel reagiert er auf Marktdruck einer international hegemonialen Macht und setzt seine Ressourcen im Interesse der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des heimischen Marktes ein.

5. Der Fall Bankenregulierung

Die normative Begründung für eine staatliche Regulierung des Bankengeschäftes besteht darin, daß die Zahlungsfähigkeit eines Kreditinstitutes zu Kettenreaktionen führen kann, durch die negative externe Effekte über nationalstaatliche Grenzen hinaus verteilt werden (Systemrisiko). Spektakuläre Bankenzusammenbrüche wie die der Banco Ambrosiano, der Herstatt-Bank oder jüngst japanischer Banken demonstrieren diesen Multiplikatoreffekt, durch den nicht nur private Anleger geschädigt, sondern auch ausländische Firmen in ihren Möglichkeiten zu Investitionen und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze behindert werden können. Tritt der Krisenfall dann tatsächlich ein, sind es letztlich die nationalen Zentralbanken, welche als letzte Refinanzierungsinstanz (lender-of-last resort) fungieren und Banken finanziell unterstützen müssen. Bankenregulierung zielt darauf, diesen Fall zu verhindern; Kreditinstitute sollen gewissermaßen vor sich selbst geschützt werden (= Produzentenschutz), etwa durch die gesetzliche Auflage, Risikopuffer in Form von Kapitalrücklagen zu bilden.

Im Unterschied zum Kapitalmarktsektor wurde dieses Problem in den wichtigsten Industrieländern durch sehr unterschiedliche institutionelle Ausgestaltung gelöst. Zwar waren in allen nationalen Modellen die Zentralbanken, Finanzministerien, zentralen Regulierungsbehörden oder auch die organisierten Bankeninteressen selbst an der Regulierung der Bankentätigkeit beteiligt; dies jedoch mit jeweils unterschiedlicher, von nationalen Spezifika geprägten Gewichtung. So wurden in Deutschland Standards der Bildung von Kapitalpuffern zwischen den Spitzenverbänden des Bankengewerbes und dem Bundesaufsichtsamt fürs Kreditwesen ausgehandelt. In Großbritannien regelten vielmehr informelle Absprachen zwischen der Bank of England, dem zuständigen Ministerium und den Spitzen der City of London die Modalitäten der Risikoabsicherung. In Japan wiederum stellte das Finanzministerium (Ministry of Finance, MoF) die zentrale Instanz der Überwachung und Regulierung des Kreditgeschäftes dar, welche mit Hilfe von informellen Praktiken ohne Rechtsbasis operierte.

Im Unterschied zum Kapitalmarktsektor blieb auch unter Internationalisierungsbedingungen bis heute ein Großteil dieser Diversität erhalten. Allerdings läßt sich auch im Bankensektor seit den 70er Jahren eine Konvergenz hin auf eine eher in formalisierte Regeln eingebettete Regulierung und zum Kompetenzzuwachs spezialisierter Regulierungsbehörden beobachten, letzteres durchaus auf Kosten bisheriger Zuständigkeiten von Zentralbanken und Finanzministerien. Wir sehen also ähnlich wie im Wertpapiersektor eine Aufwertung des Nationalstaates in seiner regulativ-administrativen Rol le; gleichwohl sind die Ursachen dieser Entwicklung und die neuen Funktionen der spezialisierten Exekutive andere als im Kapitalmarktsektor.

Waren es im ersten Fallbeispiel unmittelbarer Marktdruck und die Perspektive drohender Wettbewerbsnachteile, welche die Beteiligten zum regulativen Umbau trieben, so stellten sich im Bankensektor seit den 70er Jahren immer wieder Krisen internationalen Ausmaßes ein. Nationale Zentralbanken wurden vor die Frage gestellt, wer eigentlich zuständig sei, wenn ausländische Kreditinstitute zahlungsunfähig wurden und dabei heimische Anleger schädigten. Notenbankchefs und nationale Regulierungsbehörden reagierten darauf mit einer Strategie der Kooperation auf internationaler Ebene. Diese zielte darauf ab, sich auf zentrale Standards der Kapitalabsicherung zu verständigen, denen die heimische Bankenklientel unterworfen werden sollte. Das Interesse an Kooperation war deshalb recht ausgeprägt, weil im Falle von Nicht-Einigung zu befürchten war, daß nationale Regeln vom zunehmend mobilen Finanzkapital unterlaufen würden und daraus erneut Krisensituationen resultierten, welche durch Refinanzierung der Zentralbank zu bewältigen und mit Reputationsverlust der Regulierungsbehörden verbunden waren.

Anders als im Kapitalmarktsektor bestand innerhalb der Staatengemeinschaft ein ausgeprägtes Interesse an Abstimmung in Fragen der Bankenregulierung, das sich in der Ausbildung und stetigen Verfestigung eines internationalen Regulierungsnetzwerkes manifestierte. Als Plattform hierfür dient das sogenannte Baseler Komitee, ein Gremium, das der `Bank für internationalen Zahlungsausgleich' in Basel angelagert ist und sich aus Notenbankchefs und Bankaufsichtsbehörden der G 10-Staaten sowie der Schweiz zusammensetzt. Ergebnis der Baseler Beratungen sind zwar lediglich Empfehlungen, welche aber nicht nur von den Komiteemitgliedern, sondern auch von Nicht-Mitgliedern durchaus befolgt werden. Innerhalb Europas dienen die Baseler Empfehlungen als Vorlage für neue europäische Richtlinien im Bankensektor.

Als bisher größter Erfolg des Baseler Regimes gilt eine internationale Übereinkunft zur Kapitalunterlegung der Kreditrisiken im Bankengeschäft aus dem Jahre 1988 (Baseler Akkord"), welche zumindest für einige der größeren Industrieländer (wie etwa die USA) einen höheren Standard der Risikobegrenzung als bisher festschrieb, der auch Eingang in EU-Richtlinien fand. Seit Beginn der 90er Jahre erweiterte sich die bestehende Form zwischenstaatlicher Koordination um Kommunikation mit einer zunehmend organisierten Bankencommunity auf globaler Ebene. Neuartige Formen öffentlich-privater Koordination sind nicht zuletzt Reaktionen auf die mit dem Handel von Finanzinnovationen (Derivaten) zunehmend komplexer gewordenen Risiken des Bankengeschäftes. Problemangemessene Regulierungsformen sind nunmehr ohne das Wissen der Banken immer schwerer zu finden.

Damit besteht im Feld der Bankenregulierung eine Mehr-Ebenen-Struktur, in der Entscheidungen über Formen und Inhalte von Regeln maßgeblich innerhalb von Expertengremien auf globaler und europäischer Ebene getroffen werden. Mitglieder solcher Gremien sind Vertreter der nationalstaatlichen Exekutive, solche der nationalen Finanzministerien, der Regulierungsbehörden und der Notenbanken. Es sind strukturelle Ursachen, die neue Autonomiespielräume nationalstaatlicher Akteure in diesen Mehr-Ebenen-Strukturen bedingen: Als gatekeeper" zu den oberen Entscheidungsebenen werden insbesondere nationalstaatliche Vertreter von Regulierungsbehörden zur Hauptanlaufstelle für die Anliegen nationaler Lobbyisten wie auch für andere Teile der politischen Exekutive. Sie haben zudem Überblick über den zeitlichen Ablauf von Entscheidungsprozessen im Mehr-Ebenen-System und können den Zeitpunkt der Interessenberücksichtigung mitbeeinflussen. Und schließlich verfügen Experten über Wissensvorsprünge, die angesichts einer wachsenden Komplexität der technischen Materie strategische Vorteile gegenüber Nicht-Experten wie Parlamentariern bedingen.

6. Handlungsspielräume des regulativen Staates?

Grundsätzlich bleibt festzuhalten, daß die regulative Form staatlichen Handelns im Rahmen von Internationalisierungsprozessen an Bedeutung gewinnt. Auch oder vielleicht gerade in Sektoren, die ökonomisch als globalisiert angesehen werden können, läßt sich eine zunehmende Formalisierung von Spielregeln des Verhaltens auf entgrenzten Märkten beobachten. Der Fall der Regulierung des Insiderhandels demonstriert, daß die Formalisierung von Regeln offenbar notwendig ist, um Transparenz über das Verhalten von Marktteilnehmern herzustellen. Das Beispiel der Bankenregulierung zeigt hingegen, daß sich ein Zwang zur Formalisierung auch aus Abstimmungsprozessen und international koordinierten Vereinbarungen ergibt.

Der Nationalstaat erhält zum einen neue Funktionen auf der rein operativen Ebene. Er agiert als Hüter des Rechts. Allein die Möglichkeit des Einsatzes nationalstaatlicher Sanktionen in Form polizeilicher Gewalt ist offenbar nötig, um der Glaubwürdigkeit von Regeln auch Nach druck zu verleihen. Staatliche Überwachung wird zu einem Gütesiegel für die Qualität von Produkten. Über den Inhalt von Regeln entscheidet der Nationalstaat nicht mehr allein; er ist Teil eines in mehreren Ebenen strukturierten Entscheidungssystems, dessen output das Ergebnis komplexer Koordinationsprozesse ist. Innerhalb dieses Systems verfügen nationalstaatliche Akteure jedoch über strukturell bedingte Autonomiespielräume, die sich aus der Kontrolle des Zugangs und Ablaufes von Entscheidungsprozessen ergeben.

Damit ist die Frage nach den im Zuge von Globalisierungsprozessen verbliebenen Handlungsspielräumen durchaus ambivalent zu beantworten: Der regulative Staat widersetzt sich nicht der Entgrenzung von Märkten, vielmehr paßt er sein regulatives Instrumentarium neuen Rahmenbedingungen an. Gewinner solcher Adaptationsprozesse und Träger neuer Schlüsselpositionen sind jedoch transnationale Gremien, in denen spezialisierte Teile der nationalstaatlichen Exekutive vertreten sind. Solche Expertengremien finden sich im formal beratenden, faktisch aber vielfach vorentscheidenden Komiteewesen auf europäischer und zunehmend auf globaler Ebene. Ob und unter welchen Bedingungen Prozesse der Entscheidungsfindung in dieser Technokratie letztlich auch als demokratisch legitimiert angesehen werden können, ist eine Frage, die an dieser Stelle nicht behandelt werden konnte, die aber die Politikwissenschaft noch eine Weile beschäftigen wird.

Anmerkungen

1 Der vorliegende Artikel faßt Ergebnisse eines am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln durchgeführten Forschungsprojektes zusammen, das sich mit den durch Globalisierungsprozesse induzierten Veränderungen in der nationalen und internationalen Finanzmarktregulierung befaßt. Teilergebnisse wurden bereits bzw. werden in anderen Zeitschriftenartikeln präsentiert (vgl. Lütz 1997, 1999a und b).

2 Vgl. aus dem breiten Kanon der Globalisierungsdebatte, Narr/ Schubert 1994, Altvater/ Mahnkopf 1996, Martin/ Schumann 1996.

3 Vgl. allgemein zu Problemen der (Finanzmarkt-)Regulierung, Herring/ Litan 1995, Kay/Vickers 1988.

4 Vgl. zu dieser begrifflichen Unterscheidung die Arbeiten von Michael Zürn, etwa Zürn 1998.

5 Vgl. zum Prozeß der Liberalisierung des Kapitalverkehrs, Helleiner 1994.

6 Vgl. zu diesen Problemfeldern allgemein Zürn 1998, zum Finanzsektor im besonderen Reinicke 1998.

7 Vgl. mit einer positiven Einschätzung etwa Vogel 1998.

Literatur

Altvater, Elmar/ Birgit Mahnkopf, 1996: Grenzen der Globalisierung. Münster: Westfälisches Dampfboot

Helleiner, Eric, 1994: States and the Remergence of Global Finance. From Bretton Woods to the 1990s. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press

Herring, Richard, J./ Robert E. Litan, 1995: Financial Regulation in the Global Economy. Washington D.C.: The Brookings Institution

Kay, John/ John Vickers, 1988: Regulatory Reform in Britain. In: Economic Policy, 8, 285-351

Lütz, Susanne, 1997: Die Rückkehr des Nationalstaates? Kapitalmarktregulierung im Zeichen der Internationalisierung von Finanzmärkten. In: Politische Vierteljahresschrift, 3, 475-497

Lütz, Susanne, 1999a: Globalisierung und der regulative Umbau des "Modells Deutschland" - das Beispiel der Bankenregulierung. In: Hans-Georg Brose/ Helmut Voelzkow (Hrsg.), Globalisierung und institutioneller Wandel. Marburg: Metropolis (im Erscheinen)

Lütz, Susanne , 1999b: Zwischen "Regime" und "kooperativem Staat" - Bankenregulierung im internationalen Mehr-Ebenen-System. Erscheint in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen

Martin, Hans-Peter/ Harald Schumann, 1996: Die Globalisierungsfalle. Hamburg: Rowohlt

Narr, Wolf-Dieter/ Alexander Schubert, 1994: Weltökonomie. Die Misere der Politik. Frankfurt a.M.: Suhrkamp

Reinicke, Wolfgang H., 1998: Global Public Policy. Governing without Government. Washington D.C.: Brookings Institution

Vogel, David, 1998: The Globalization of Pharmaceutical Regulation. In: Governance: An International Journal of Policy and Administration, 1, 1-22

Zürn, Michael, 1998: Regieren jenseits des Nationalstaates. Frankfurt a.M.: Suhrkamp


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