Holger Krawinkel

Die dänische CO2-Steuer für Industrie und Gewerbe


Dr. Holger Krawinkel arbeitet in der Energiestiftung Schleswig-Holstein, Kiel.

1. Einführung

Die dänische Energiepolitik gilt zwar auch im eigenen Lande, besonders aber in Deutschland als vorbildlich. Als in den 70er Jahren - auch als Reaktion auf die Ölpreiskrisen - in vielen Ländern wie Schweden, Frankreich und Deutschland auf Atomenergie gesetzt wurde, begann Dänemark unbeirrt einen sehr konsequenten Weg der Steigerung der Effizienz seines Energiesystems. Im Verlauf dieses Prozesses ist in Verwaltung und Wirtschaft ein Selbstverständnis und ein organisatorischer Unterbau entstanden, die in der Lage sind, das dänische Energiesystem immer weiter zu optimieren, wie die jüngste Entwicklung mit der Einführung einer aufkommensneutralen CO2-Steuer für Industrie und Gewerbe im nationalen Alleingang" zeigt.

In Dänemark wurde vieles von dem erreicht, wovon zumindest die alternativ gesinnte deutsche Energieszene bislang nur träumen kann. Der Anteil der Fernwärme an der Raumwärmeversorgung beträgt inzwischen 50 %; fast drei Viertel aller Kraftwerke sind als Kraftwärmekopplungs-Anlagen gebaut, so daß bereits heute mit steigender Tendenz ein Drittel des in Dänemark erzeugten Stroms mit dieser Technik umweltfreundlich produziert wird. Die dänischen Häuser sind gut isoliert, da der spezifische Wärmebedarf bereits in den 70er und 80er Jahren um knapp 50 % gesenkt werden konnte. Der Anteil der erneuerbaren Energien steigt, auch wenn Dänemark bei der Windstromerzeugung inzwischen von Schleswig-Holstein überflügelt wurde. Zur Erschließung der Stromsparpotentiale wurde zwischenzeitlich auch die sogenannte Integrierte Ressourcenplanung" gesetzlich verbindlich eingeführt, es sind Normen für Haushaltsgeräte beschlossen und die 1985 eingeführte Energiesteuer wird mit Hilfe einer CO2-Komponente seit 1996 auch auf den industriell-gewerblichen Sektor ausgedehnt, ohne die Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Wirtschaft zu gefährden.

2. Die CO2-Steuer

Zum 1. Januar 1996 hat Dänemark im nationalen Alleingang eine CO2-Steuer für Industrie und Gewerbe eingeführt, nachdem bereits 1985 die gesunkenen Weltmarktpreise für Energie durch eine allgemeine Energiesteuer für die privaten Haushalte ausgeglichen wurden.

Die CO2-Steuer ist zeitlich gestaffelt, nach Branchen differenziert, in der Höhe im Zuge freiwilliger Vereinbarungen verhandelbar und wird befristet zur Investitionsförderung für Effizienzmaßnahmen im Industriebereich und nach vier Jahren vollständig zur Senkung der Lohnnebenkosten eingesetzt.

Für energieintensive Prozesse steigt die CO2-Steuer von 1,25 DM/Tonne CO2 auf 6,00 DM im Jahre 2000. Liegt ein mit der Energiebehörde ausgehandelter Energiesparplan vor, ermäßigt sich die Steuer um bis zu 40 %. Für weniger energieintensive Prozesse steigt die CO2-Steuer von etwa 12,00 DM/Tonne CO2 auf 22,00 DM in den nächsten fünf Jahren. Auch hier ist eine Ermäßigung bei Vorlage eines Energiesparprogramms möglich.

Die Wirtschaftlichkeit der jeweiligen CO2-Minderungsmaßnahmen wird im übrigen auf der Grundlage der nicht ermäßigten Steuersätze berechnet. Es scheint, daß vor allem der Ausbau der industriellen KWK mit einem Potential von ca. 700 MW durch die CO2-Steuer forciert wird.

Für die CO2-Emissionen des Raumwärmesektors im industriell-gewerblichen Bereich erfolgt bis zum Jahre 2000 eine Erhöhung auf das Steuerniveau der privaten Haushalte, das ca.150,00 DM/Tonne CO2 beträgt.

Darüber hinaus wurde ebenfalls zum 1. Januar 1996 eine SO2-Steuer in Höhe von 2,50 DM/kg für alle Verbrauchergruppen beschlossen.

Für die meisten Produktionsprozesse werden Standardpakete für Energiesparmaßnahmen ausgearbeitet, lediglich für die komplexeren Prozesse werden gemeinsam von Industrieverbänden und Energiebehörde Einzelfall-Lösungen erarbeitet.

Das Aufkommen der CO2-Steuer des Industrie- und Gewerbebereichs wächst von 1996 bis zum Jahre 2000 von 180 Mio. DM/a auf ca. 540 Mio. DM/a an. Vom Gesamtvolumen werden bis 1999 knapp 500 Mio. DM über Investitionszuschüsse an die Industrieunternehmen zurückgeführt. Knapp 2 Mrd. DM werden zur Verminderung der Sozialbeiträge eingesetzt.

Der überwiegende Teil der Investitionszuschüsse wird z.Z. verwendet, um industrielle Kraft-Wärme-Kopplung aufzubauen. Nachdem das Potential der dezentralen Kraft-Wärme-Kopplung zur öffentlichen Wärmeversorgung mit weit über 1.200 Megawatt bereits 5 Jahre eher erreicht werden konnte, als ursprünglich geplant war, konzentrieren sich dänische Energiewirtschaft und Regierung darauf, das industrielle Potential mit etwa 700 Megawatt zu erschließen.

Zusätzlich zu den staatlichen Maßnahmen sind die Energieunternehmen gesetzlich verpflichtet, eigene Energiesparprogramme im Rahmen der integrierten Ressourcenplanung aufzulegen. Diese haben in den nächsten Jahren einen Umfang von etwa 50 Mio. DM/a.

Dezentrale Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen erhalten im übrigen einen staatlichen Zuschuß in Höhe von 2,5 Pfennig/kWh, der sich bei der Verwendung erneuerbarer Energien um weitere 4,5 Pfennig/kWh erhöht. Diese Zuwendungen werden aus dem übrigen Energiesteueraufkommen finanziert. Es ist allerdings vorgesehen, ein direktes Umlageverfahren außerhalb des Staatshaushaltes aufzubauen, in das CO2 belastende Energieträger einzahlen und CO2-freie bzw. geringerbelastende Energieträger entsprechend begünstigt werden.

Das dänische Energiesteuermodell zeigt, daß auch unter dem Gesichtspunkt der internationalen Konkurenzfähigkeit ein nationaler Alleingang möglich ist, wenn ein entsprechender politischer Wille vorhanden ist. Es bedarf allerdings einer sehr differenzierten Ausgestaltung, die einen professionellen Behördenapparat erfordert. Dieser konnte in Dänemark in den vergangenen 20 Jahren aktiver Energiepolitik Stück für Stück aufgebaut werden. Dies war nur möglich, weil die Energiepolitik in Dänemark im Zentrum der politischen Arbeit stand und nicht in der Peripherie, wie das in Deutschland nach wie vor der Fall ist.

Auch unter dem Gesichtspunkt der internationalen Konkurrenzfähigkeit ist ein nationaler Alleingang möglich.

3. Hintergrund: Energiepolitische Traditionen

Die Ölpreiskrisen in den 70er Jahren trafen die dänische Gesellschaft und Volkswirtschaft erheblich härter als Deutschland, da Dänemark zu über 90 % von Erdölimporten abhängig war. Während man sich in Deutschland auf einige Sonntags-Fahrverbote und Tempolimits auf den Autobahnen und Landstraßen beschränken konnte, war die dänische Wirtschaft ernsthaft bedroht und die Bevölkerung hatte Schwierigkeiten, ausreichend Heizöl zur Wärmeversorgung zu beschaffen. Es gab Menschen, die tatsächlich in ihren Wohnungen frieren mußten. Es ist leicht vorstellbar, welch einen nachhaltigen Schock diese Erfahrungen in einem hochentwickelten Land wie Dänemark hinterlassen mußten.

Bei der politisch-gesellschaftlichen Verarbeitung dieser Krise zeigte sich, daß bäuerlich geprägte Traditionen in Dänemark mit vielen genossenschaftlichen Initiativen in den 70er Jahren noch so lebendig waren, daß sie energiepolitische Trends mitbestimmen konnten. Zu diesem Zeitpunkt betrug beispielsweise der Fernwärmeanteil in Dänemark etwa 25 %, beschränkte sich aber nicht nur auf die großen Städte, sondern erstreckte sich auch auf viele Landgemeinden und Provinzstädte. Dort wurden häufig Heizwerke auf genossenschaftlicher Basis betrieben. Es lag also nahe, diese Erfahrungen bei einer gleichzeitigen Umstellung der Kraftwerke von Öl- auf Kohlefeuerung mit zu berücksichtigen. Die sozialdemokratische Planungseuphorie, die selbstverständlich auch Dänemark in den 60er Jahren ergriffen hatte, war noch nicht ganz verflogen, so daß flächendeckend über das ganze Land ein umfassender und kapitalintensiver Fernwärmeausbau durchgeführt wurde. So verbanden sich diese beiden politischen Kulturen auf eine beeindruckende Weise und - wie sich bald zeigte - mit großem Erfolg.

4. Der Schlüssel des Erfolgs: Konsensorientierter Instrumentenmix

Das wesentliche Element dieser Art von Energiepolitik besteht in sogenannte Absprachen oder Vereinbarungen zwischen Regierung, Parlament und Energiewirtschaft. Ein herausragendes Beispiel ist der ab 1985 eingeleitete Ausbau der dezentralen Kraft-Wärmekopplung über die sogenannte 450-MW-Vereinbarung, deren Umfang damals knapp 10 % der Höchstlast entsprach. Aber auch ein groß angelegtes Stromsparprojekt und die Absprachen über die intensive Nutzung erneuerbarer Energien über die staatli chen Förderprogramme hinaus gehören zu dieser Politikform. Die dänische Energiebehörde wurde weiter ausgebaut und entsprechend der Anforderungen der Energiepolitik laufend modernisiert.

Etwa zeitgleich mit der Implementierung des dänischen Energieplans 2000, Anfang der 90er Jahre, begann auch in Dänemark eine Diskussion über die Auswirkungen eines verstärkten Wettbewerbs. Der dänischen Regierung war schnell klar geworden, daß eine weitgehende Liberalisierung das Ende ihrer energiepolitischen Bestrebungen bedeuten kann. Daher wurde versucht, Schritt für Schritt mehr wettbewerbsorientierte Elemente einzuführen, die Energiewirtschaft von bestimmten Sonderlasten zu befreien und die Klimaschutzpolitik stärker über den Staatshaushalt bzw. die Einnahmen aus der neu eingeführten CO2-Steuer zu finanzieren. Dadurch sollten die Energieunternehmen auch im europäischen Maßstab wettbewerbsfähig bleiben, die Klimaschutzaktivitäten als nationale Angelegenheit aber uneingeschränkt weitergeführt werden können.

In diesem Zusammenhang wurde beispielsweise von dänischen Energieunternehmen im Rahmen eines EU-Programms eine Pilotstudie zur Einführung einer Integrierten Ressourcenplanung" durchgeführt. Mit Hilfe dieses Projektes leitete die dänische Energiewirtschaft selbst ein umfassendes Modernisierungsprogramm ein, wofür die dänische Energiebehörde sogar noch einige ihrer fähigsten Mitarbeiter an die Energiewirtschaft auslieh. So diente die Einführung einer Integrierten Ressourcenplanung" dazu, die dänische Energiewirtschaft für den sich abzeichnenden Wettbewerb im EU-Binnenmarkt aber auch gegenüber den skandinavischen Nachbarn zu ertüchtigen.

5. Die Liberalisierung wird das dänische Modell nicht gefährden

Auch in Dänemark scheint sich nach Jahren intensiver Kooperation zwischen Energiepolitik und -wirtschaft eine neue Rollenverteilung abzuzeichnen. Unter dem Eindruck zunehmenden Wettbewerbs brechen die Bedingungen für die bisherige konsensorientierte Absprachenpolitik" Stück für Stück auf. Die Energiewirtschaft weigert sich, zusätzliche finanzielle Lasten aufgrund umweltpolitischer Zielsetzungen zu tragen. Andererseits ist der Prozeß der Dezentralisierung der Stromerzeugung bis auf den industriell-gewerblichen Sektor weitgehend abgeschlossen, der für Kraftwärmekopplung nutzbare Wärmemarkt größtenteils erschlossen, so daß vor allem der Stromsparsektor seitens der Energieunternehmen abzuarbeiten bliebe. Hier hat sich gezeigt, daß neben dem Demand-Side-Management normative Instrumente sehr wirksam und kosteneffizient eingesetzt werden können. Das Ende einer langen und besonderen Beziehung zwischen Staat und Elektrizitätswirtschaft kündigt sich auch in Dänemark an.

In Dänemark dauerte der Prozeß der Umorientierung der Energiepolitik in den Köpfen und die Umstellung der Versorgungsstruktur schon seit fast 20 Jahren an. Ohne eine tiefergehende Begriffsanalyse vorzunehmen, kommt ein solcher längerfristig angelegter Prozeß der Vorstellung von Nachhaltigkeit deutlich näher als das Konzept einer Effizienzrevolution. Das dänische Modell einer staatlich induzierten Modernisierung der privatrechtlich organisierten Energiewirtschaft scheint nicht nur unter Umweltschutzgesichtspunkten tragfähiger zu sein als die in Norwegen und in Schweden zügig eingeführte Liberalisierung. Das dänische Politikmodell zeigt sich immer als äußerst flexibel und anpassungsfähig, wenn es darum geht, globale wirtschaftliche Entwicklungstendenzen und ökologische Anforderung produktiv (also auch zum Vorteil der dänischen Gesamtwirtschaft z.B. im Hinblick auf die Exportchancen für neue Produkte) zu verknüpfen.