Ulrich Petschow

Auswirkungen der Globalisierung auf eine nationale Politik der Nachhaltigkeit


Dipl. Volkswirt Ulrich Petschow arbeitet am Institut für ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) in Berlin.

Globalisierung und Nachhaltigkeit sind miteinander verbunden. Sie verweisen auf die engen globalen ökonomischen und ökologischen Verflechtungen und die sich daraus ergebenden Handlungschancen und -risiken. Ökonomisch stellt sich Globalisierung vor allem als Triadisierung dar, bei der die Standortkonkurrenz zwischen, aber auch innerhalb der drei Wirtschaftsblöcke zunimmt. Infolge eines bisher fehlenden einheitlichen europäischen Sozial-, Steuer- und Umweltraumes steigt der Druck auf die jeweiligen Politikbereiche, vor allem auch auf die Umweltpolitik. Es ist zu betonen, daß die Wirkungen der Globalisierung nicht zwangsläufig ökologisch kontraproduktiv sein müssen. Für die nationale (Umwelt-) Politik ergeben sich auch Chancen: Die Umsetzung von Nachhaltigkeitsforderungen kann zu technologischen, sozialen und rechtlichen Innovationen führen, die zur Überwindung der in Deutschland bestehenden Innovationskrise beitragen können. Sie, und nicht die Kostenkrise, ist für den Standort Deutschland maßgebend.

Erforderlich ist daher eine gestaltende und den Rahmen setzende Politik, die die Schnittmengen von Nachhaltigkeit und Innovation auslotet und nutzbar macht. Doch kann der Nationalstaat allein im Globalisierungsprozeß immer weniger den (ökologischen) Ordnungsrahmen setzen, so daß bei steigender Zahl von Akteuren die Bedeutung von Verhandlungslösungen zunimmt. Hieraus resultieren zwei zentrale Orientierungen für die nationale (Umwelt-)Politik: Die Nutzung der vorhandenen nationalen Handlungsspielräume und die Förderung globaler Governance-Strukturen.

1. Globalisierung und Nachhaltigkeit

Globalisierung ist in den letzten Jahren in der nationalen Diskussion der Bundesrepublik wie auch in der internationalen Debatte zu einem zentralen Begriff aufgestiegen. Mit ihm wird die Botschaft transportiert, daß im Zuge der verschärften internationalen Konkurrenz von Unternehmen und Standorten herkömmliche Formen von Sozialstaatlichkeit sowie von Lohn-, Arbeits- und Umweltstandards nicht länger aufrechterhalten werden können. Gesprochen wird von einem Epochenwechsel (Sieferle 1994) und sogar von dem marktwirtschaftlichen Eintreten der traditionellerweise von anderer theoretischer Seite lange gehegten Vision eines Absterbens des Staates (Ohmae 1994).

Globalisierung wird in der Regel mit umfassender Entgrenzung, Nachhaltigkeit mit Begrenzung gleichgesetzt. Entgrenzung und Begrenzung sind freilich nur auf den ersten Blick Gegensätze. Durch die beschleunigte Globalisierung ökonomischer Aktivitäten werden die Grenzen des Planeten Erde auf eine neue Weise berührt. Die dichter werdenden ökonomischen Vernetzungen holen insoweit nur nach und verschärfen zugleich, was hinsichtlich der Umweltwirkungen von wirtschaftlichen Operationen bereits Realität ist. In beiden Fällen werden nationalstaatlich-territoriale Grenzen überwunden und bilden sich globale Zusammenhänge heraus. So gesehen sind Globalisierung und Nachhaltigkeit miteinander verbunden und verweisen auf die engen Verflechtungen und die sich daraus ergebenden Handlungschancen und Handlungsrisiken. Zu konstatieren sind allerdings Ungleichzeitigkeiten und unterschiedliche Revisionshorizonte von Globalisierungstendenzen und von Nachhaltigkeit.

Für den Nationalstaat stellen Globalisierung und Nachhaltigkeit Herausforderungen dar. Die Rolle des Staates im Rahmen dieser Prozesse verändert sich, vom relativ autonomen Setzer von Rahmendaten zu einem gebundenen Akteur in einer unübersichtlichen Arena globalisierter Problemlagen. Dies ist keine grundsätzlich neue Entwicklung, hat aber in den letzten Jahren deutlich an Gewicht gewonnen, da zum einen die globalen Nachhaltigkeitsprobleme zunehmen werden und zum anderen die Reichweite der Handlungsstrategien der Unternehmen steigt.

Der Nationalstaat hat für eine Politik der Nachhaltigkeit eine doppelte Aufgabe: die nationalen Handlungsspielräume zu nutzen und die Etablierung von globalen Governance-Strukturen zu forcieren. Erst durch die Verbindung der beiden Aspekte kann eine nationale Politik der Nachhaltigkeit wirksam werden, indem Maßnahmen zur Förderung von Nachhaltigkeit im eigenen Land vorangetrieben werden, die zugleich durch Maßnahmen und Verhandlungen gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft weiterentwickelt werden können. Es geht vorrangig um die Schließung der wachsenden Kluft politischer und ökonomischer Globalisierung. Die Vorstellung der "Nachhaltigkeit in einem Land" greift zu kurz.

Globalisierung

Die Globalisierung grenzüberschreitender ökonomischer Transaktionen ist seit den achtziger Jahren vielschichtiger und schneller geworden. Nicht alle Transaktionen sind im gleichen Maße von diesem Vorgang betroffen. So wächst zwar das Volumen des grenzüberschreitenden Handels mit Waren und Dienstleistungen schneller als die Bruttoinlandsprodukte der Weltökonomien. Diese divergente Entwicklung läßt sich allerdings seit den fünfziger Jahren beobachten und stellt eine der wesentlichen Triebkräfte der Wachstumsphase nach dem Zweiten Weltkrieg dar. Ebenfalls keine spektakuläre Zunahme haben die zwischenstaatlichen Wanderungen von Arbeitskräften zu verzeichnen. Im Vergleich zu den Konstellationen der Arbeitskräfteknappheit in den sechziger Jahren könnte heute sogar von einer Verlangsamung der direkten Globalisierung der Arbeitsmärkte gesprochen werden2.

Die eigentliche Qualität der jüngeren grenzüberschreitenden Prozesse, die es erlauben, von Globalisierung zu sprechen, liegt in der spektakulären Ausbreitung transnationaler Geld- und Finanztransaktionen sowie in der beschleunigten räumlichen Ausweitung von Produktionsstrukturen der privaten Unternehmen. Die in der weltwirtschaftlichen Praxis vorzufindende interaktive Verknüpfung dieser ökonomischen Transaktionen hat für alle Akteure eine neue Realität geschaffen.

- Erstens ist die Beschleuniung, Ausweitung und Vertiefung grenzüberschreitender ökonomischer Transaktionen Ausdruck des teilweisen Zusammenbruchs weltwirtschaftlicher Institutionen und Regime der Nachkriegsphase. Durch die Auflösung des Fixkurssystems von Bretton Woods haben sich die Spielregeln auf diesen Märkten grundlegend geändert. Entstanden sind neue Märkte und neue Akteure und ein Liberalisierungsdruck, auf den die Mehrheit der Volkswirtschaften in der Weltwirtschaft ihrerseits mit Liberalisierungsprojekten antworteten. Das Ergebnis war und ist ein globaler Liberalisierungswettlauf.

- Eine zweite Triebkraft der ökonomischen Globalisierungsvorgänge ist in der Erschöpfung der stofflichen und technologisch-innovatorischen Quellen des dominanten Entwicklungstypus der OECD-Gesellschaften zu suchen. Die auf fortwährende Produktivitätssteigerungen angewiesenen Strukturen des herrschenden Industrialisierungstypus erwiesen sich als nicht unbegrenzt dehnungsfähig. Die stofflich-technologischen Umstrukturierungen gehen Hand in Hand mit räumlichen Veränderungen ökonomischer Produktion.

- Zum dritten schließlich sind die Globalisierungsvorgänge Ausdruck einer Vertiefung des weltwirtschaftlichen Raumes. Auf die Bühne des globalen ökonomischen Geschehens traten neue ökonomische Räume (new emerging markets), die zu attraktiven Märkten und im Zuge erfolgreicher interner Entwicklungsprozesse selbst zu Anbietern von Waren auf Kernmärkten der OECD-Ökonomien wurden.

Globalisierung bedeutet (auch) eine Intensivierung der Konkurrenzintensität. Der Konkurrenzgrad fällt um so dichter aus, je intensiver sich die ökonomischen Verflechtungen zwischen Akteuren unterschiedlicher Volkswirtschaften darstellen. Unter den Bedingungen ökonomischer Globalisierung werden sowohl Unternehmen und einzelne Wertschöpfungsglieder als auch ganze nationale Räume mit ihren Produktions-, Sozial- und Umweltstandards miteinander in Konkurrenz gesetzt. Die Akteure sind dabei Treiber und Getriebene zugleich. Sie sind Treiber, insoweit sie ihre Ressourcen bündeln und einsetzen, um im internationalen Wettlauf um Marktpositionen und Marktanteile bestehen zu können. Sie sind Getriebene, soweit es in diesem Prozeß mit vielen Akteuren unter Bedingungen liberalisierter Märkte keine Verschnaufpausen gibt.

Der weitaus überwiegende Teil grenzüberschreitender Transaktionen konzentriert sich auf die Gruppe der Triadenökonomien. Zwischen diesen Ökonomien hat seit den achtziger Jahren eine enorme Verdichtung der ökonomi schen Transaktionen stattgefunden. Es haben sich heute drei weltwirtschaftliche Blöcke formiert. Innerhalb der Blöcke stehen die nationalen Räume miteinander in Konkurrenz; dies stellt den gegenwärtig am stärksten wahrnehmbaren Effekt der "Globalisierung" dar. Dies gilt auch für die Verteilung der globalen Direktinvestitionsbestände (Abb. 1). Das rasante Wachstum der Direktinvestitionen wird wesentlich von den Triadenökonomien getragen. Alle Entwicklungsökonomien zusammen weisen heute nur etwa zwei Drittel der japanischen Direktinvestitionsbestände im Ausland auf.

Gleichzeitig bilden sich aber auch spezifische Formen der Arbeitsteilung aus, die die Wettbewerbsfähigkeit der Blöcke in der globalen Ökonomie stärken. So hat beispielsweise infolge des Outsourcing japanischer Unternehmen in den südostasiatischen Region dort eine vertiefte Integration eingesetzt, die die komparativen Vorteile der Region arbeitsteilig zu nutzen weiß. Die Folge ist eine Verwischung von Konturen nationaler Märkte und Produktionsstandorte. Unter sich annähernden Einkommens- und Produktivitätskennziffern zwischen den Blöcken entscheiden immer mehr produktseitige Faktoren über die Stellung von Unternehmen und nationalen Räumen im globalen Wettbewerb. Demgegenüber verliert die kostenmäßige und preisliche Wettbewerbsfähigkeit relativ an Gewicht.

Das Projekt der (Block-) Integration ist allerdings in seinem Umfang begrenzt. Insbesondere die Nicht-Herstellung eines einheitlichen europäischen Sozial-, Steuer- und Umweltraumes bewirkt eine Verengung der politischen Gestaltungspotentiale, da in diesen Politikarenen nach wie vor nationale Regelungen den Vorrang haben. Besonders deutlich wird dies in der Steuergesetzgebung. Hier werden den Unternehmen neue Bündel an exit-Optionen angeboten und ein internationaler Steuersenkungswettlauf generiert, der in diesem Bereich als ein "race to the bottom" bezeichnet werden kann - mit langfristig potentiell zerstörerischen Folgen für die nationalen Räume. In ihren Allokationswirkungen disfunktional stellt sich insbesondere die Globalisierung der Geld- und Finanzmärkte dar, werden dabei doch Zinsen und Wechselkurse allein durch Vermögensdispositionen und nicht länger durch Dispositionsentscheidungen über Produkte und Produktionskapital bestimmt. Die relative Entkopplung von realer und monetärer Akkumulation erweist sich gerade unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit als eine zentrale Störgröße. Zwischen dem Grad und dem Tempo ökonomischer und politischer Globalisierung eröffnet sich eine wachsende Kluft. Wirtschaftspolitisch geht es darum, diese Kluft zu verkleinern. Für eine Politik der Nachhaltigkeit stellt dies eine notwendige Bedingung dar. Vorstellbar und politisch wünschenswert wäre demgegenüber eine Strategie, die der Beschleunigung grenzüberschreitender Transaktionen ein Entschleunigungsprojekt entgegenhält. Ein selektives Verlangsamen der Globalisierungsvorgänge könnte die Gestaltungsspielräume der politischen Akteure verbessern helfen. Dies macht die Re-Regulierung grenzüberschreitender Transaktionen, z.B. mit Hilfe einer Tobin-Steuer3 und eines den WTO-Regeln vergleichbaren Regelwerkes für Direktinvestitionen, zu einem eigenständigen politischen Feld.

Nachhaltigkeit

Grundaussage des Drei-Säulen-Konzeptes der Nachhaltigkeit4 ist, daß zur Bestimmung von Nachhaltigkeit nicht allein ökologische Kriterien, sondern auch die Belastbarkeit der ökonomischen und sozialen "Säulen" zu berücksichtigen sind. Analog zum ökologischen System könnte eine Mißachtung der Belastungsgrenzen dieser Säulen zu unangemessen hohen Kosten für die Gesellschaft und im Extremfall sogar zum Kollaps der jeweiligen Systeme führen.

Damit nimmt die Schwierigkeit, Zustände oder Handlungen als nachhaltig oder nicht-nachhaltig zu klassifizieren, erheblich zu. Schon die Frage allein nach der ökologischen Nachhaltigkeit war nicht eindeutig zu beantworten, denn auch die Managementregeln für die Nutzung der erneuerbaren und nicht-erneuerbaren Ressourcen oder die Orientierung an Konzepten wie der ökologischen Tragfähigkeit (Carrying Capacity) führen nicht zu eindeutigen Handlungsanweisungen. So bedürfen z.B. die Managementregeln der Vorgabe von Erhaltungszielen, daß heißt, es muß bestimmt werden, von welchen Ressourcen welche Mengen über welchen Zeitraum erhalten werden sollen. Zudem hängt die Tragfähigkeit von einer Reihe von sozio-ökonomischen Interdependenzen ab.

Als Kritik am Konzept der Nachhaltigkeit wird daher immer wieder vorgebracht, daß es weitgehend nutzlos ist, da es bisher nicht gelungen sei, es in umfassender und angemessener Weise zu bestimmen5. Costanza und Patten (1996) halten dem entgegen, daß diese Kritik in die falsche Richtung weise. Aufgabe des Konzeptes der Nachhaltigkeit sei weniger eine exakte Definition von Nachhaltigkeit, sondern es gehe bei der Bestimmung von nachhaltiger Entwicklung vielmehr um

- die Bestimmung dessen, was Bestand haben soll, und darum, wie ein Konsens darüber erreicht wird, welche Dinge Bestand haben sollen sowie

- darum, auf die miteinander verknüpften zeitlichen und räumlichen Ebenen zu verweisen und deutlich zu machen, daß eine Politik der Nachhaltigkeit diese mit einzubeziehen hat.

Die Grundidee der Nachhaltigkeit ist nach ihrer Ansicht folgende einfache Einsicht: ein nachhaltiges System ist eines, das überlebt bzw. langfristig Bestand hat. Doch seien darüber hinaus noch weitere Fragen zu beantworten, um einer Bestimmung von Nachhaltigkeit näher zu kommen:

- Welches System oder Subsystem oder welche Charakteristika eines Systems sollen Bestand haben?

- Für welchen Zeitraum sollen die jeweiligen Systeme Bestand haben?

- Wann läßt sich feststellen, ob ein System, Subsystem oder Charakteristikum eines Systems langfristig Bestand hat?

Aus den Naturwissenschaften können sicher etliche Informationen für die Beantwortung dieser von Costanza und Patten gestellten Fragen gewonnen werden. Doch letztlich weisen sie darauf hin, daß es vor allem um die gesellschaftliche Bewertung wünschenswerter Zustände geht. Die gesellschaftliche Bewertung ist allerdings nicht allein durch den Markt vermittelbar. Vielmehr gilt es in weiten Bereichen, zunächst überhaupt erst einmal die Informationsbasis (ökologische Knappheiten) und damit auch die Voraussetzung für die gesellschaftliche Bewertung zu entwickeln. Ferner ist es notwendig, daß erstens die zeitliche und räumliche Verknüpfung zwischen den Problemen wahrgenommen wird, denn: "Problems are now fundamental cross-scale in time and in space" (Holling 1994). Zweitens müssen für die Bewertung von alternativen Handlungsmöglichkeiten entsprechende Informationen zur Verfügung stehen. In diesem Sinne ist u.a. das Anliegen der ökologischen Ökonomie zu verstehen, die mit der Analyse der interdependenten Systeme Ökonomie und Ökologie (vgl. Beckenbach 1996) Informationen über die nutzungsabhängigen Veränderungen im ökologischen System und die daraus möglicherweise resultierenden Rückwirkungen auf das ökonomische System bereitstellt.

Für die politische Entscheidung über die Nutzung natürlicher Ressourcen (Quellen und Senken) sind schließlich Kosten-Nutzen-Überlegungen entscheidend (vgl. Cansier 1996), in deren Rahmen insbesondere der Einschätzung des Risikos möglicher Rückwirkungen auf das ökonomische und soziale System eine bedeutende Rolle zukommt. Nachhaltigkeit ist vor diesem Hintergrund als prozeßhaft anzusehen. Es handelt sich nicht um ein einmal zu definierendes, feststehendes Ziel. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die Zielformulierung im Zeitablauf immer wieder verändert, d.h. auf die sich verändernde Umwelt abgestimmt werden muß.

Eine Politik der Nachhaltigkeit muß schließlich darauf abzielen, eine Strategie der Anpassung des ökonomischen und sozialen Systems an die immer deutlicher werdenden ökologischen Restriktionen (harte Dauerhaftigkeitskriterien) zu verfolgen (vgl. Ewers, Hassel 1996). Die Anpassungsmöglichkeiten des sozialen und ökonomischen Systems können grundsätzlich als hoch angesehen werden, wenn den Zielformulierungen der ökologischen Nachhaltigkeit mittel- bis langfristige Zeitperspektiven zugrunde liegen. Ob diese Flexibilität letztlich hinreichend ist, um den Anpassungserfordernissen an die ökologischen Begrenzungen gerecht zu werden, ist aus heutiger Sicht nicht zu beantworten, hängt aber wesentlich auch von der umgesetzten und betriebenen Politik der Nachhaltigkeit ab. Umgekehrt läßt sich aber sagen, daß die Wahrscheinlichkeit hierfür immer stärker abnimmt, je länger der Einstieg in einen Pfadwechsel der wirtschaftlichen Entwicklung hinausgeschoben wird. Daraus ist als Anforderung an die Politik der Nachhaltigkeit abzuleiten, frühzeitig den ökonomischen und gesellschaftlichen Akteuren zu erwartende Veränderungen bzw. Risiken der ökologischen Umweltbedingungen aufzuzeigen, die nicht mit der ökologischen Nachhaltigkeit im Sinne einer Einhaltung von harten Dauerhaftigkeitskriterien vereinbar sind.

Die Wirkungen der Globalisierung auf die Umwelt hängen von einer Vielzahl von Faktoren in den jeweiligen Ländern ab, so z. B. dem Entwicklungsstadium, dem Grad der Vermachtung und damit der Marktöffnung, den Wachstumsbedingungen vor Ort und der Stellung im internationalen System. Allgemeine Aussagen sind daher nur begrenzt möglich. Zudem ist festzuhalten, daß sich auch die Ausformung des "traditionellen wirtschaftlichen Fortschritts- und Wachstumsmodells" in den Industriestaaten selbst stark unterscheidet. (Beispiel Energieverbrauch USA - Europa). Doch läßt sich grob zwischen zwei unterschiedlichen Verständnissen von Globalisierung unterscheiden:

- Zum einen kann Globalisierung als die weltweite Durchsetzung eines wirtschaftlichen Entwicklungsmodells verstanden werden. Unabhängig von der Öffnung der Volkswirtschaften werden die Vorstellung von Entwicklung als industrieller Entwicklung und die damit verbundenen Konsummuster global übernommen.

- Zum anderen kann Globalisierung aber auch als ein umfassender Prozeß der Liberalisierung, der Einführung marktwirtschaftlicher Verhältnisse, des Abbaus von Handelshemmnissen und letztlich der Schaffung eines einheitlichen globalen Marktes verstanden werden.

Beide "Typen" sind auseinanderzuhalten, wenn ihre Auswirkung auf die ökologische Nachhaltigkeit beurteilt werden soll. Beim ersten Typ wird der Schwerpunkt auf eine vom Weltmarkt abgekoppelte industrielle Entwicklung gelegt. So haben die ehemaligen sozialistischen Länder, die lange Zeit als Repräsentanten dieses Typs galten, einen besonders ressourcenintensiven Entwicklungspfad beschritten, der weder im ökologischen noch im ökonomischen Sinne nachhaltig war. Dies gilt auch für einige Entwicklungsländer, die ihre wirtschaftliche Entwicklung durch den Schutz ihrer Industrie mit Hilfe von Marktabschottungen fördern wollten.

Beim zweiten Typ wird Globalisierung verstanden als Liberalisierung des Welthandels und der globalen Geld- und Finanzmärkte. Er kann bezogen auf die ökologische Nachhaltigkeit ambivalente Wirkungen haben. Infolge der Liberalisierung kann es zu einer höheren Ressourceneffizienz und dem Austausch nachhaltiger Technologien kommen, aber auch zur Infragestellung und Unterlaufung existierender Standards. Desweiteren kann das infolge der Globalisierung zu erwartende Wirtschaftswachstum zu einer erheblichen Gefährdung der natürlichen Umwelt führen (Scale-Effekt).

Die Globalisierung wird auf der wirtschaftspolitischen Ebene vorangetrieben, indem erwartet wird, daß zumindest in der Summe Wohlfahrtsgewinne zu erreichen sind, die wesentlich durch die wirtschaftlichen Wachstumsprozesse vorangetrieben werden. Der Prozeß der Globalisierung wird insofern mit der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums vorangetrieben. Damit wird aber zugleich die Frage der ökologischen Nachhaltigkeit direkt berührt.

Die Diskussion um den Zusammenhang von Wirtschaftswachstum und Umweltbelastung wird nach wie vor sehr kontrovers geführt. So zeigen empirische Untersuchungen oft einen glockenförmigen Verlauf des Zusammenhangs zwischen Umweltqualität und Wirtschaftswachstum (vgl. Grossmann, Krueger 1995). Dahinter steht die Annahme, daß insbesondere zu Beginn von Wachstumsprozessen eine enge  überproportionale  Verkopplung zwischen Wirtschaftswachstum und Umweltbelastung besteht, im Verlaufe des Wachstumsprozesses es dann aber zu einer Entkopplung von Umweltbelastungen und wirtschaftlichem Wachstum komme.

Zwar konnte in einigen Fällen eine derartige Entkopplung festgestellt werden, doch weisen Arrow et al. (1995) daraufhin, daß dieser Zusammenhang mit Vorsicht zu interpretieren ist. Er zeige zwar an, daß ökonomisches Wachstum mit Umweltentlastungen verbunden sein kann, doch könne daraus weder die Schlußfolgerung abgeleitet werden,

- daß Wachstum eine notwendige Voraussetzung für eine Verringerung der Umweltlastung sei,

- daß die Umwelteffekte aufgrund von Wirtschaftswachstum vernachlässigt werden können

- noch daß die Ressourcenbasis hinreichend ist, um unbegrenztes Wirtschaftswachstum zu ermöglichen.

Darüber hinaus geben sie folgende Punkte zu bedenken:

- Der glockenförmige Zusammenhang wurde bisher nur für derartige Umweltbelastungen aufgezeigt, die kurzfristig zu Kosten führen, nicht aber für Umweltbelastung wie die Akkumulation von Abfällen oder Stoffen wie Kohlendioxid, die erst mit einer deutlichen zeitlichen Verzögerung und räumlich viel stärker gestreut zu Kosten führen.

- Der Zusammenhang konnte bisher nicht für Ressourcenbestände aufgezeigt werden. Er ist aber weniger wahrscheinlich, wenn signifikante Rückkoppelungseffekte auftreten, wie dies z. B. bei Ressourcen Boden und seiner obersten Schicht, Wäldern und anderen Ökosystemen gegeben ist.

- Anhand des Zusammenhanges können keine Aussagen gemacht werden, ob es insgesamt zu einer Reduktion der Emissionen gekommen ist. Reduktionen der Umweltbelastung an einer Stelle können durchaus zu einer Erhöhung an anderer Stelle, sei es im selben Land oder im Ausland, führen.

Festzuhalten ist daher, daß die Annahme eines glockenförmigen Verlaufes des Zusammenhangs zwischen Umweltbelastung und wirtschaftlicher Entwicklung nur einen sehr begrenzten Gültigkeitsbereich hat. Zwar konnte in einigen Fällen eine derartige Entkopplung festgestellt werden, doch kann daraus umgekehrt nicht abgeleitet werden, daß dieser Zusammenhang Allgemeingültigkeit besitzt. "The inverted-U relation is evidence that this has happened in some cases. It does not constitute evidence that it will happen in all cases or that it will happen in time to avert the important and irreversible global consequences of growth" (Arrow et al. 1995). Damit werden zugleich diejenigen Vorstellungen relativiert, die den Wachstumsprozeß als Vorbedingung ansehen, um überhaupt Umweltschutz betreiben zu können (vgl. Bhagwati 1994).

2. Standort, Wettbewerbsfähigkeit und Umweltpolitik

Nationale Umweltpolitik unter Anpassungsdruck

Die Umweltpolitik in Deutschland ist unter Druck geraten. Die Probleme liegen zweifelsohne in der beschriebenen veränderten wirtschaftlichen Großwetterlage. Umweltpolitik gerät unter dem Eindruck der sich verschärfenden Arbeitsplatzproblematik in die Defensive. Im Rahmen einer Reihe von Standortdebatten:

- werden überkommene Beteiligungsrechte der Umweltseite in Frage gestellt,

- hat sich die Fortsetzung der Umweltpolitik durch die Weiterentwicklung von Umweltstandards nicht realisieren lassen (vgl. die 6. Novelle zum WHG)6,

- werden vorhandene Ökosteuerpläne aus Wettbewerbsgründen nicht durchgesetzt und

- die existierenden marktwirtschaftlichen Instrumente haben einen zunehmend schweren Stand, so wurde die Ab-

wasserabgabe "entschärft", die Sonderabfallabgaben der Länder wurden generell abgeschafft.

Zwar ist generell festzustellen, daß sich die Umweltstandards international nicht grundsätzlich unterscheiden: Dies gilt für die entwickelten Länder und auch die "globalisierten" multinationalen Unternehmen legen bei Investitionen im wesentlichen die gleichen Standards an ihre Produktionsanlagen an. Dennoch ist festzuhalten, daß sich en detail deutliche Unterschiede eröffnen:

- was die Umsetzung von Standards und

- die Frage der Standards im Bereich der Entsorgung angeht, so insbesondere im Bereich der Deponien und Müllverbrennungsanlagen oder auch Wasserreinhaltung.

Diese unterschiedlichen Standards, die im europäischen Standortwettbewerb vor allem im Bereich der Entsorgungsinfrastrukturen eine Rolle spielen, haben Konsequenzen für die Möglichkeiten der nationalen Umweltpolitik, z.B. Abfallströme zu steuern.

Es stellt sich allerdings die Frage, welche Bedeutung die Globalisierung für die Entwicklung der Umweltstandards hat. Und hier kann nüchtern konstatiert werden: Nur sehr geringe bis gar keine. Dies liegt nicht zuletzt daran, daß die Globalisierung nur in begrenztem Umfang tatsächlich eine Globalisierung darstellt, sondern es sich wesentlich um einen Vorgang der Triadisierung handelt, bei dem die drei wesentlichen ökonomischen Zentren ihre Austauschbeziehungen intensivieren. Innerhalb dieser Blöcke ergeben sich die wesentlichen Herausforderungen für die ökonomischen, ökologischen und sozialen Standards.

Die umweltpolitische Herausforderung für die deutsche Umweltpolitik ergibt sich vorrangig durch die Entwicklungen im Rahmen der EU-Einigung und den Standortwettbewerb innerhalb Europas (vgl. oben). Somit gewinnt die internationale Ebene (EU) ständig an Bedeutung. Die nationale Umweltpolitik muß insofern verstärkt auf die internationalen Entwicklungen Einfluß nehmen. Es geht um die Position des regulativen Wettbewerbs. Dieser regulative Wettbewerb auf der EU-Ebene erhält einen zunehmenden Stellenwert, da durch die EU-Richtlinien nationale Regulierungen in Frage gestellt werden bzw. herausgefordert werden.

Einbindung der Handelspolitik (und Umweltpolitik) Deutschlands in die Europäische Union

Aufgrund der Einbindung in die Europäische Union besteht auf der bundesdeutschen Politikebene keine eigenständige Handelspolitik mehr. Seit der Vollendung der in den Römischen Verträgen (1957) beschlossenen Zollunion im Jahr 1968 liegen die Kompetenzen der Handelspolitik gegenüber Dritten für sämtliche Mitgliedsstaaten auf der EU-Ebene. Dies umfaßt die Festlegung von Zöllen und anderen Handelsbeschränkungen (Quoten, Sanktionen, Anti-Dumping-Zölle), als auch die Verhandlung von Zollsenkungsrunden und anderen handelsrelevanten Bereichen, wie z.B. den Umgang mit Umweltschutzmaßnahmen auf der internationalen Ebene des GATT.

Die Nivellierung bereits erreichter hoher Standards im Umweltschutz soll durch Artikel 100a Abs.3 EUV verhindert werden. Dieser legt ein hohes Schutzniveau" in Gesundheit, Sicherheit, Umwelt und Verbraucherschutz fest, mit der Folge, daß entweder einige Mitgliedsstaaten ihre Normen verschärfen müssen oder aber höhere Normen in einigen EU-Staaten bestehen bleiben, obwohl dadurch ein nicht-tarifäres Handelshemmnis bestehen bleibt. In zwei Fällen wurde bisher der nationale Umweltschutz über die Verwirklichung des Binnenmarktes gestellt: Im Pfandflaschenurteil" (1988) entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH), daß Dänemark seine Vorschrift über die Verwendung von Pfandflaschen beibehalten kann, da sie dem Umweltschutz diene. Der von der Kommission beklagte Verstoß gegen die Prinzipien des Binnenmarktes wurde bei dem Urteil nicht in den Vordergrund gestellt. Im Fall des deutschen Verbots von PCP, gegen das Frankreich mit dem Vorwurf der Wettbewerbsverzerrung klagte, entschieden die Kommission und der EuGH für die Beibehaltung der Ausnahmegenehmigung. Auch hier wurde festgestellt, daß der Schutz von Umwelt und Gesundheit im Vordergrund stehen (vgl. Europäische Kommission 1995,48f).

Die Abtretung der nationalen Kompetenz in der Handelspolitik an die EU ist also kein problemloser Vorgang, da es bisher gleichgerichtete Interessen in einigen wichtigen Politikbereichen nicht gibt (dies zeigen auch die Auseinandersetzungen in der jüngsten Zeit, bei denen z.B. eine Entsenderichtlinie für Arbeitnehmer oder der Handel mit britischem Rindfleisch im Mittelpunkt standen), sondern immer noch innereuropäische Barrieren im freien Austausch von Faktoren und Gütern bestehen bzw. national für nötig erachtet werden.

Die Position der nationalen Politik wird im EU-Vertragswerk im wesentlichen durch zwei Vorschriften gestärkt: Beachtung des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 3 EUV und der Erlaß einzelstaatlicher Bestimmungen nach Art. 100a Abs. 4 EUV. Das Prinzip der Subsidiarität, das in Artikel 3b des Maastrichter Vertrages 1992 für alle europäischen Politikbereiche festgeschrieben wurde, gilt im Umweltschutz bereits seit 1987 (Art. 130r Abs. 4 EWGV). Vollzug und Durchführung der Umweltpolitik liegen bei den Mitgliedsstaaten. Strengere nationale Umweltanforderungen sind möglich. Die Gemeinschaft ergreift nur dann Maßnahmen, wenn die Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik dadurch besser erreicht werden können (vgl. Task Force Report 1990, 197f).

Strengere nationale Bestimmungen, die über die Maßnahmen auf EU-Ebene hinausgehen, werden durch Artikel 100a Abs. 4 des EUV ermöglicht. Einzelstaatliche Bestimmungen sind demnach erlaubt, wenn offensichtliche und nachweisliche Fehlentwicklungen für die Umwelt aus der Errichtung des europäischen Binnenmarktes entstehen. Für diese nationalen Eingriffe in die angestrebte Liberalisierung des Wirtschaftsverkehrs muß allerdings eine Genehmigung der Kommission oder, in besonders schwierigen Fällen, ein Urteil des EuGH eingeholt werden. Im Fall der PCP-Entscheidung hat sich Deutschland auf den Art. 100a Abs.4 berufen und Kommission und EuGH sind dem Antrag gefolgt (vgl. Europäische Kommission 1995, 48f).

Es bleibt also festzuhalten, daß die Bundesrepublik in der Handelspolitik auf zwei Ebenen eingeschränkt ist. Zum einen liegt die Kompetenz für die Handelspolitik gegenüber Nicht-EU-Staaten allein bei der EU, so daß sämtliche Entscheidungen der Zustimmung der weiteren EU-Mitgliedsstaaten bedürfen. Zum anderen gibt es innerhalb der EU noch begrenzten Spielraum für einzelstaatliche Maßnahmen, die sich gegen die Einfuhr nicht erwünschter Produkte richten. Diese Interventionen sind für nationale Sonderfälle vorgesehen und können natürlich dazu führen, daß die Chance für einen Konsens innerhalb der EU im Auftreten gegenüber Drittstaaten geschwächt wird. Dies ist für eine Vorreiterrolle in internationalen Verhandlungen nicht wünschenswert.

Die Harmonisierungsbemühungen der EU gehen z.T. von sehr unterschiedlichen nationalen Philosophien aus, deren Übertragung auf andere Länder jeweils spezielle Probleme mit sich bringen. Jeder Mitgliedsstaat verfügt über ein eigenes Regulierungsniveau und hat Interessen dieses Regulierungsniveau allgemeinverbindlich zu machen, sei es um Standortnachteile zu vermeiden, sei es z.B. um der eigenen umwelttechnischen Industrie Exportchancen zu eröffnen. Die Rolle des "first mover" scheint in Brüssel offenbar vorteilhaft zu sein. Demnach erweisen sich nationale Umweltpolitiken ohne den Blick auf die EU als nicht mehr realistisch. Grundsätzlich muß von zunehmenden Interdependenzen ausgegangen werden. Dies wird an den folgenden Beispielen deutlich:

Die Einführung des Öko-Audits, das im wesentlichen von der angelsächsischen Philosophie geprägt wurde, stellt insofern eine Herausforderung für die bundesdeutsche Umweltpolitik dar, als sie "ein für die deutsche Tradition fremdes Regulierungsinstrument bringt, d.h. die Selbstregulierung der Unternehmen" (Héritier 1995, 216). Dieses Instrumentarium trifft in Deutschland auf eine andere, eher engmaschige ordnungsrechtliche Regulierungstradition.7 Ähnliches gilt auch für die Frage der IVU-Richtlinie (Richtlinie über die integrierte Vermeidung oder Verminderung der Umweltverschmutzung) (SRU 1996, 85f).

Im angelsächsischen Raum werden als Maß für die (wirtschaftsverträgliche) Umweltpolitik die incremental costs herangezogen (im wesentlichen fußend auf Nutzen-Kosten-Analysen). Die im deutschen Umweltrecht existierenden zentralen Begriffe und auch Begründungszusammenhänge stehen damit vor einer wesentlichen Herausforderung. Der Ressourcenschutz im Abfallbereich oder auch das Vorsorgeprinzip z.B. im Chemikalienrecht haben es schwer, sich im "vermeintlich" rationalen umweltpolitischen Diskurs im internationalen Kontext durchzusetzen und erfordern (im Sinne von Standardsetzung) erhebliche nationale Bemühungen auf der internationalen Ebene, um zur Geltung zu kommen.

Die Umweltpolitik muß sich verstärkt auf zunehmende Interdependenzen einstellen und kann nicht mehr davon ausgehen, daß eine rein nationale Regulierung noch möglich bzw. zwangsläufig sinnvoll ist. In der Summe ist festzuhalten, daß die Umweltpolitik sich mit veränderten Politikarenen befassen muß und vor allem neue Dynamiken und neue Akteure in Betracht ziehen und ggf. auch nutzen muß. Mit der Veränderung der Struktur der Akteure verändern sich auch die Verhandlungskonstellationen und ergeben sich in Teilbereichen auch Chancen im Sinne der Setzung von Standards.8

Standort und Unternehmen: Kostenkrise versus Innovationskrise

Die beschriebene zunehmende Konkurrenz auf den globalisierten Märkten spiegelt sich in der Diskussion um den Standort Deutschland wider. Demnach werden zwei Typen von "Krisen" unterschieden (vgl. Naschold 1994, S. 8):

- Erstens die Interpretation der Standortkrise als Kostenkrise, deren Ursachen in der Höhe der Arbeitskosten, den Steuern und Abgaben und der Regulierung, insbesondere auch der Regulierung im Umweltbereich, liegen. (Therapievorschlag: Reduktion der Faktorkosten)

- Zweitens die Krise als Ergebnis einer mangelnden Produktivitäts- und Innovationsdynamik innerhalb des privaten und öffentlichen Sektors in Deutschland. (Therapievorschlag: Innovation und Qualitätsdifferenzierung)

Nach der zweiten Auffassung herrscht in Deutschland eine diversifizierte Qualitätsproduktion vor, deren Grundlage qualifizierte Arbeitskräfte und die von Ingenieuren und Management entwickelten technisch-orientierten Problemlösungsstrategien bilden. Verbunden damit ist eine starke Produzentenorientierung, während nur eine schwach entwickelte Kundenorientierung in den Prozeßketten existiert. Als zentraler Schwachpunkt wird daher der Mangel an Kommunikation und Kooperation an den Schnittstellen der einzelnen Unternehmensbereiche und im Hinblick auf den Markt angesehen. Gerade diese Mängel haben eine zunehmende Bedeutung für die Einschätzung der Wettbewerbsfähigkeit.

- Wie Hirsch-Kreinsen (1996) zeigt, verändern sich die Unternehmensstrukturen zur Zeit umfassend. Handlungsoptionen entstehen durch die verringerte Bedeutung des Absatzes von (Massen-) Produkten und der verstärkten Bedeutung von angepaßten bzw. maßgeschneiderten Lösungen. Damit ist auch eine grundsätzliche Blickwende von der Input- zur Outputorientierung verbunden, künftige Marktchancen und Marktpotentiale rücken in den Vordergrund. Zudem nimmt die Orientierung an den sog. "Lead Markets" (Gerybadze et al. 1997) zu, da dort neue Trends gesetzt bzw. wahrgenommen werden können. Die von Porter und anderen Autoren festgestellte und auch von der Innovationsforschung bestätigte, veränderte Ausrichtung der Unternehmen wird auch für Deutschland zunehmend wichtig. Entscheidend für den Standort Deutschland sind von daher Innovationen und deren Umsetzung zur Überwindung der benannten Produktivitäts- und Innovationskrise. Damit können Nachhaltigkeitsanforderungen als Modernisierungsanforderungen eine wesentliche Rolle auch für den Standort spielen. Folgende weitere Entwicklungen sind im Unternehmenssektor von besonderer Bedeutung:

- Die Unternehmen konzentrieren sich zunehmend auf ihre Kernkompetenzen. Zugleich ist eine zunehmende Orientierung auf die Kunden und den Markt festzustellen, Aspekte, die durchaus auch für eine Politik der Nachhaltigkeit relevant sein können: Die vorrangige Orientierung auf den Warenabsatz wird reduziert, der Schwerpunkt verlagert sich auf den Kundennutzen.

- Die verstärkte umfassende Marktorientierung der Unternehmen zeigt, daß deren Kompetenzen als lernfähige Organisationen entwickelt werden müssen. Dies bietet zugleich die Chance für die Unternehmen, selbst gestaltend im Sinne der Nachhaltigkeit tätig zu werden.

Der Gegensatz global - lokal scheint aus der Perspektive der Unternehmen eine zumindest fragwürdige Gegenüberstellung zu sein. Die kleinen Weltmarktführer ("Hidden Champions") sind lokal eingebundene Unternehmen, die global agieren. Die transnationalen (globalen) Unternehmen sind wiederum durch ihre Märkte und - noch wichtiger - durch die Veränderung der Kundenwünsche ("Lead Markets") "lokal" orientiert.

Umweltregulierung und Wettbewerbsfähigkeit

Welche Rolle kann Umweltpolitik bei der Ausgestaltung von Standorten spielen und welche Wirkungen hat sie auf die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen? Die Diskussion über die Wirkungen von Umweltregulierungen auf Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und auf die Standortqualität umfaßt spätestens seit den Arbeiten Porters zu dieser Frage zwei extreme Positionen. Die konventionelle Position ist, daß Regulierungen zu hohen Kosten und sinkender Produktivitätssteigerung führen und letztlich einen Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Volkswirtschaft bewirken. Porters Hypothese lautet genau entgegengesetzt, daß Umweltauflagen einen entscheidenden Faktor zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und der gesamten Wirtschaft darstellen.

Die Wirkungen auf einen Standort werden indirekt hervorgerufen, da Umweltauflagen an die unternehmerischen Aktivitäten vor Ort anknüpfen. Je nach Art der Regulierung (Abgabe/Steuer oder Standards) werden den Unternehmen höhere Kosten direkt (Abgaben) oder indirekt (Standards) angelastet. In beiden Fällen müssen höhere Investitionen in den Umweltschutz erfolgen, was kurzfristig die Attraktivität eines Standortes beeinträchtigt. Ein Standort wird andererseits aber auch positiv beeinflußt, da eine Verbesserung der Umweltqualität vor Ort und die Anwendung neuer Umwelttechnologien in einer Region die Unternehmen veranlassen kann, sich dort anzusiedeln, um von dem vorhandenen Know-how zu profitieren. Hinzu kommen staatliche Umweltschutzleistungen, die sich positiv auf die Standortqualität auswirken und an denen sich die einzelnen Unternehmen lediglich indirekt als Steuerzahler beteiligen müssen.

Die umweltpolitisch bedingte Erhöhung der Produktionskosten für Unternehmen an einem Standort kann zu einem Verlust der preislichen Wettbewerbsfähigkeit und zu sinkenden Marktanteilen führen. Weiterhin ist die Art der Regulierung wichtig. Wird den Unternehmen vorgeschrieben, welche Technologien sie anzuwenden haben, ist dies ein strengeres Vorgehen als nur eine Festlegung von zu erreichenden Emissionswerten. Es läßt sich die Befürchtung anschließen, daß ein Standort für die Ansiedlung neuer Industrien aufgrund der Umweltpolitik nicht mehr attraktiv ist und andere Standorte mit niedrigeren Standards oder höhere Flexibilität in der Wahl von Technologien bevorzugt werden (vgl. Jaffe et al. 1995, 132f). Der Nachweis dieser Zusammenhänge ist allerdings schwierig, wie Jaffe et al. (1995) in einer ausführlichen Zusammenstellung bisheriger empirischer Studien festhalten. Although the long-run social costs of environmental regulation may be significant, including adverse effects on productivity, studies attempting to measure the effect of environmental regulation on net exports, overall trade flows, and plant-location decisions have produced estimates that are either small, statistically insignificant, or not robust to tests of model specification" (Jaffe et al. 1995:157). Nicht zuletzt scheitert der Nachweis an den komplexen ökonomischen Anpassungsprozessen, die durch Umweltregulierungen in Gang gesetzt werden (vgl. Stewart 1993, 2062).

Für die (alte) Bundesrepublik stellen DIW / RWI (1992, 73f) anhand von empirischen Befunden über die unternehmerischen Anpassungsreaktionen fest, daß die den bundesdeutschen Unternehmen auferlegten Umweltschutzanforderungen bisher verkraftbar" gewesen sind, bzw. nicht zu einem unzumutbaren Sprung in den Unternehmensbelastungen geführt hat. Weiterhin wird festgehalten:

- durch das Aufholen anderer Länder im Umweltschutz kommt es verstärkt auch zu Erträgen aus frühzeitiger Anpassung der Unternehmen,

- die Anpassungsmöglichkeiten der Unternehmer erweitern sich durch den Einsatz moderner Schlüsseltechnologien, die Ausmusterung umweltbelastender Verfahren und Produkte, die Zunahme umweltberatender Dienstleistungen, die generelle Akzeptanz des Umweltschutzes durch Konsumenten, Produzenten, Behörden und Politik und durch die Lerneffekte im Bereich integrierter Umweltanpassungen (vgl. DIW/ RWI 1992, 104).

Ausländische Direktinvestitionen werden von den Unternehmen im wesentlichen an Marktzugang und erst in zweiter Linie an Arbeitskosten geknüpft, Umweltkosten haben demgegenüber eine geringeren Stellenwert. Ein außerordentlicher Anstieg der Direktinvestitionen z.B. bei US-Unternehmen in besonders verschmutzenden Industriezweigen (chemische Industrie, Bergbau) ließ sich laut Jaffe et al. (1995, 147) zumindest für die USA nicht nachweisen. Dem widersprechen Xing/Kolstad (1995, 23) für den Fall der US-Chemieindustrie und deren Investitionen in Entwicklungsländern mit niedrigen Umweltstandards. Zu ähnlichen Ergebnissen wie Jaffe kommen wiederum andere Studien über das Investitionsverhalten multinationaler Unternehmen (vgl. Harrison/Eskeland 1996, 27). Hierzu läßt sich anfügen, daß es zwischen den Umweltregulierungen der Industriestaaten nur noch graduelle Unterschiede gibt, so daß sich im Wettbewerb dieser Länder miteinander keine offensichtlichen Vor- oder Nachteile feststellen lassen. Außerdem führen bestehende Regulierungsunterschiede nicht unbedingt dazu, daß bei dem Bau von Anlagen im Ausland (auch in weniger entwickelten Staaten) die niedrigeren Standards zur Anwendung kommen. Eher kann es dazu kommen, daß die Anforderungen aus dem Heimatland durch die Verwendung bestimmter Technologien auch in das Ausland übertragen werden.

Anhand der Erfassung von deutschen Umweltinvestitionen durch das Statistische Bundesamt läßt sich feststellen, in welchen Branchen Umweltschutzinvestitionen eine wichtige Rolle spielen. Die Unterschiede zwischen den Wirtschaftszweigen sind bemerkenswert. In den meisten Zweigen des produzierenden Gewerbes nehmen die Kosten für die Erfüllung von Auflagen einen geringen prozentualen Teil (zwischen 2 und 4 %) der gesamten Investitionen ein. Besonders hoch ist der Anteil der Investitionen jedoch im Verarbeitenden Gewerbe (Durchschnitt: 5,1 Prozent).

Die in der allgemeinen Diskussion angeführten positiven Wirkungen einer Umweltschutzpolitik umfassen die wachsenden Absatzmärkte für Umweltschutzgüter (Anlageinvestitionen, Bauleistungen), neue Arbeitsplätze im Umweltgüterbereich und die Anreize für Innovationen bei Produkten und Prozessen, die aus staatlichen Auflagen hervorgehen.

Wie bereits kurz dargestellt, greift das neue Paradigma zu dem Verhältnis von Umweltpolitik und Wettbewerbsfähigkeit von Porter/Linde (1995) die positiven dynamischen Zusammenhänge zwischen Umweltregulierung und Wettbewerbsfähigkeit auf. Nicht die statischen Kosteneffekte der Umweltregulierung sind entscheidend, sondern die Innovationsanreize, die von den gesetzlichen Standards ausgehen. Umweltstandards führen demnach zu Innovationen, die der Kostensenkung dienen und die Ressourcenproduktivität steigern. Damit werden die Kosten der Regulierung aufgefangen und die Wettbewerbsfähigkeit aufrechterhalten oder sogar erhöht. Die These von Porter/Linde lautet, daß Umweltverschmutzung ein Zeichen von existierenden Ineffizienzen im privaten Sektor sind. Die Innovationen, mit denen Unternehmen auf Regulierungen reagieren, können in zwei Kategorien unterschieden werden. Erstens können neue Technologien zum Einsatz kommen, mit denen die Ressourcen, die in den Abfällen enthalten sind verwertet werden. Als Beispiele nennen Porter/Linde (1995, 125) neue Entfärbungstechniken, die zu einer effizienteren Verwertung von Recycling-Papier führen oder kostensparende katalytische Filtermethoden zur Aussonderung von giftigen Reststoffen.

Die zweite Kategorie von Innovationen richtet sich auf die Verbesserung der eigentlichen Ressourceneffizienz in der Produktion. Dies kann erreicht werden durch bessere Nutzung oder Substitution der Inputs. Die Beispiele dafür sind vor allem in der chemischen Industrie anzutreffen. Durch Prozeßinnovation wurden giftige Stoffe ersetzt (z.B. Lösungsmittel durch Lacke auf wasserlöslicher Basis) oder eingespart. Verstärktes Qualitätsmanagement zur Abfallreduktion hat bei der Firma Du Pont auch die Ausfallzeiten reduziert. Die Effekte aus den durch strengere Auflagen erzwungenen Innovationen können daher zu einer verbesserten Wettbewerbsposition einzelner Unternehmen führen, da neue Verfahren oder Produkte kostengünstiger sind und ein Marktvorsprung (early-mover advantage) durch schnelle Reaktion auf die staatlichen Vorgaben erreicht werden kann.

Aus den empirischen Ergebnissen leiten Porter/Linde (1995) ab, daß Regulierungen generell wünschenswert sind, und zwar aus der unternehmerischen Perspektive. Die Gründe dafür umfassen, daß Firmen durch den externen Druck ihre Organisationsstrukturen überdenken und kreative Lösungen zu finden versuchen.

F&E-Standortwahl multinationaler (globalisierter) Unternehmen

Die Diskussion "Kosten- versus Innovationswettbewerb" spiegelt sich ebenfalls in der Debatte um die Standortbedingungen für die F&E-Kompetenzzentren internationaler Unternehmen wider. Generell muß Deutschland als entwickelter Standort mit einem guten F&E-Umfeld daran interessiert sein, seine Attraktivität zu erhöhen, um im globalen Wettbewerb um Unternehmensansiedlungen bestehen zu können. F&E ist daher von immenser Bedeutung, denn damit einhergehend erfolgt eine weitgehende Aufwertung des Standortes, was in der Tendenz sich selbst verstärkende Effekte haben kann. Von Bedeutung für die Wirkungen der Globalisierung auf den Standort sind die F&E-Standortkriterien von multinationalen Konzernen, also gerade den Unternehmen, denen unterstellt wird, "footlose" zu sein. Aktuelle Untersuchungen weisen nach, daß F&E eine Kernaktivität und Kompetenz der Unternehmen darstellt, die umfassend territorialisiert ist. Die "Virtualisierung" und Transnationalisierung dieser Prozesse stellt demgegenüber eine große Ausnahme dar.

Die neueren Forschungsergebnisse hinsichtlich der F&E-Ansiedlung von Multinationalen Unternehmen verweisen auf zwei zentrale Standortkriterien:

- Die Bedeutung des nationalen Forschungssystems an hochentwickelten Standorten und

- die Existenz von "Lead Markets" und innovativen Anwendungssystemen bzw. Produktionssystemen.

Damit ist die Umsetzung komplexer Innovationen für die Attraktivität von Standorten von höchster Bedeutung. Es geht nicht mehr um die innovative Komponentenentwicklung, sondern um die Beherrschung komplexer Systemlösungen. Diese sind wiederum in ihrer Umsetzung eingebettet in die Veränderung des rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Umfeldes und reichen daher weit über die rein technische Dimension hinaus. Entscheidend ist daher nicht allein die Technikorientierung, sondern auch "weiche" Innovationsfaktoren spielen eine wesentliche Rolle. Zentrale Innovationsfelder, die für eine derartige Innovationsentwicklung als geeignet ausgewiesen werden, ergeben sich aus dem Spektrum der Nachhaltigkeitsforderungen, also Konzepte wie Road-Pricing, Kreislaufwirtschaftskonzepte, Dematerialisierung und Dienstleistungskonzepte (Gerybadze et al. 1997).

3. Fallbeispiele zur Umweltpolitik bei verringerten Einflußmöglichkeiten des Nationalstaates

Im folgenden werden drei Fallbeispiele geschildert, die auf der einen Seite Mechanismen aufzeigen, die dagegen sprechen, daß die Begrenzung der Handlungsmöglichkeiten zwangsläufig zu einer Minderung der Umweltstandards führen muß und auf der anderen Seite, daß die zunehmende Bedeutung der Multinationalen Unternehmen im Hinblick auf die Umweltwirkungen ambivalent sein kann.

Fallbeispiel 1: Zum Zusammenhang von ökonomischer Liberalisierung und Umweltschutz im Rahmen der EU.

Die ökonomische Globalisierung wurde u.a. durch das Binnenmarktprogramm der EU wesentlich forciert. Die EU war mit diesem Binnenmarktprogramm, also der Liberalisierung auf europäischer Ebene zugleich ein Treiber für die Marktliberalisierung im globalen Maßstab, indem diese Entwicklungen auch unter Wettbewerbsaspekten betrachtet wurden und damit Nachahmer angestoßen worden sind9. In der Folge soll von daher am Beispiel der EU überprüft werden inwieweit und unter welchen Bedingungen eine Vereinbarkeit von Marktliberalisierung und Umweltschutz bzw. auch Umweltregulierung möglich ist.10

Dazu soll zwei Fragestellungen nachgegangen werden:

- Charakteristik der EU Umweltpolitik

- Bedingungen auf globaler Ebene ähnlich?

Die Entwicklung der EU Umweltpolitik als gemeinschaftliches Handlungsfeld hatte in den römischen Verträgen eigentlich keine Basis. Dennoch gelang es eine EU-Umweltpolitik zu entwickeln, die vor allem auch als eigenständiges Politikfeld unabhängig von der wirtschaftlichen Integration ihre Daseinsberechtigung erreichen konnte. Darüberhinaus konnte sogar eine Verbesserung der Umweltstandards zum einen durch materielle und zum anderen durch prozedurale Vorgaben erreicht werden. Schließlich, auch dies ein Charakteristikum, hat die EU-Umweltpolitik nicht zu einer Vereinheitlichung der Regulierungssysteme geführt als vielmehr zu einer breiten Mischung und Koexistenz von nationalen Regulierungssystemen.

Es lassen sich im wesentlichen zwei Mechanismen identifizieren die dazu beigetragen haben:

- ökonomische Mechanismen

- politische Mechanismen

Die Basis der ökonomischen Mechanismen stellen vorrangig die Industrien in den einzelnen Ländern dar, die selbst für höhere Normen sind, weil sie sich damit Wettbewerbsvorteile versprechen, wie z.B. die deutsche um

welttechnische Industrie. In Teilbereichen existiert eine gleichgerichtete Interessenlage wie bei den NGO's. Darüberhinaus führen strenge Umweltschutzvorschriften in einzelnen Staaten auch zu pull-Effekten in anderen Staaten. Insofern kann die Vorreiterrolle, das gute Beispiel" prägend wirken, wie es sich z.B. im Bereich der Müllverbrennungsanlagen zeigt, in denen die deutschen Standards in den Nachbarländern eine wesentliche Argumentationshilfe z.B. für die dortige Umweltbewegung darstellen.

Aber es existieren durchaus Probleme zwischen dem freien Warenverkehr und Umweltschutzvorschriften, da Regulierungen kein Handelshemmnis darstellen dürfen, was zum Teil bestimmte Instrumente der Umweltregulierung ausschließt. Dies führt aber in der Regel nicht dazu, daß umweltpolitische Ziele überhaupt nicht erreicht werden können. Ein weiterer Punkt betrifft die Unterscheidung zwischen Produkt- und Prozeßstandards. Ebenso wie im Rahmen der WTO werden nationale Schutzvorschriften für Produkte für gerechtfertigt gehalten, hingegen dürfen Prozeßstandards, also wie bestimmte Produkte hergestellt werden, nicht als Argument für eine Handelsbeschränkung herangezogen werden. Produktionsstandards können Kostenbelastungen zur Folge haben und damit die Wettbewerbsfähigkeit beeinflussen, daher ist im Grundsatz ein race to the bottom" denkbar.11

Politische Mechanismen wirken vor allem aufgrund des supranationalen Charakters der EU. Ein Teil der Kompetenzen der Nationalstaaten wird auf die EU übertragen, also z.B. auf die EU-Kommission, das Parlament und die Gerichte. Damit besteht die Möglichkeit, daß die Umweltpolitik einzelner Länder zu EU-Standards werden kann. Es sind im wesentlichen zwei Faktoren, die dabei begünstigend wirken können:

- Der institutionelle Kompetenzwettbewerb zwischen den supranationalen Institutionen und den nationalen Standards

- Regulativer Wettbewerb zwischen den EU-Mitgliedsstaaten.

Eine wesentliche Antriebskraft ist sicher darin zu sehen, daß supranationale Organe an einer Ausweitung ihres Handlungsspielraumes interessiert sind. Damit kann ein Kompetenzwettbewerb ausgelöst werden indem neue Politikfelder erschlossen werden, wobei Auslöser für diesen Wettbewerb die Vorschläge einzelner Mitgliedsländer darstellen können, die von der EU-Kommission aufgegriffen werden. Die EU-Kommission entscheidet in der europäischen Arena über die Agendagestaltung, indem sie z.B. dem Ministerrat Vorschläge unterbreitet. Damit kommt diesen europäischen Institutionen in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle zu.

Zwischen den Mitgliedsstaaten und insbesondere im Zusammenhang mit dem gerade erwähnten Mechanismus

kommt es zu einem regulativen Wettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten. Die Staaten versuchen die Kommission mit innovativen Ideen zu beeinflussen (via supranationaler Ebene), wie z.B. England mit dem Öko-Audit und Deutschland mit der Großfeuerungsanlagenverordnung. Diese Ideen und Vorschläge werden dann von der Kommission aufgegriffen, insbesondere wenn es sich um ein Feld handelt, das auf der EU-Ebene noch keiner Regulierung unterliegt. Der Anreiz für die Mitgliedsstaaten besteht vorrangig darin, durch die Durchsetzung des jeweiligen eigenen Regulierungsmusters gewisse Vorteile zu erlangen.

Auf der EU-Ebene ist nicht mit einem vielfach befürchteten race to the bottom" zu rechnen, vielfach existieren Mechanismen, die zu einem race to the top" führen können. Feststellbar ist dies z.B. darin, daß selbst solche Länder, die als grüne" Länder bekannt waren, vor neue Anforderungen durch die EU-Richtlinien gestellt werden, wie aktuell z.B. Deutschland mit der FFH-Richtlinie.12

Im Rahmen der Globalisierung stellt sich ebenfalls die Frage der Wirkungen der Marktliberalisierung und dem Verhältnis zur umweltpolitischen Regulierung. Im Grundsatz können sich die ökonomischen Faktoren ähnlich entwickeln wie im Falle der EU. Auf der Ebene der politischen Mechanismen ist aber eine Konstellation wie bei der EU nicht gegeben. Es gibt keine mit der EU vergleichbare Institution, vielmehr ist festzustellen, daß als internationale Organisation von Gewicht die WTO zu betrachten ist. Dabei hat die WTO allein Kompetenzen im Rahmen der Handelsliberalisierung, die Kompetenzen im Hinblick auf Umwelt sind (fast) nicht vorhanden13. Die globale Umweltregulierung findet im Rahmen der MEA's statt, die Teilnahme ist freiwillig und nicht alle Länder treten diesen Abkommen bei. Eine entscheidende Frage für die Perspektiven von Globalisierung und Nachhaltigkeit ist dabei wie die MEA's aufgewertet kann und ein umweltpolitisches Gegengewicht zur WTO darstellen können. Letztlich stellt sich die Frage wie kann eine Dynamik entwickelt werden um den positiven Wettbewerb auch auf der Ebene Umwelt auf den Weg zu bekommen.

Fallbeispiel 2: Das Beispiel Rheinsanierung14 Überwindung nationalstaatlicher Grenzen und Verbesserung der Umweltsituation

Am Beispiel des Rheins, der als Ergebnis der Industrialisierung und Bevölkerungsballung zu einem stark verschmutzen Gewässer geworden war, läßt sich beispielhaft zeigen, daß die Überwindung nationalstaatlicher Grenzen umweltpolitische Handlungspotentiale eröffnen kann.

Für den Rhein lassen sich vorrangig drei bedeutsame Einflußfaktoren benennen, die zu der Entwicklung der Umweltsituation beigetragen haben:

- Ergebnis internationaler Verhandlungen

- Sandoz und die IKSR

- Rotterdamer Hafen

Die Kooperation am Rhein kann als typisches Beispiel dafür gelten, daß nationalstaatliche Grenzen vielfach zur Verhinderung von umweltentlastenden Strategien beigetragen haben. Der Grund dafür ist vorrangig darin zu sehen, daß die Nutzen von Sanierungsstrategien vielfach nicht bei denen anfallen, die die Kosten zu tragen haben. Um es am Beispiel des Rheins deutlich zu machen: die Kooperation am Rhein ist immer dann kein Problem gewesen, wenn gleiche Interessen vorlagen, wie es bei der Schiffbarmachung des Rheins der Fall war. Hier sind, allerdings vielfach ohne die Berücksichtigung bzw. Wahrnehmung der ökologischen Folgen der Schiffbarmachung, frühzeitig Verträge abgeschlossen worden um dieses Ziel zu erreichen, von dem alle zu profitieren glaubten.

Die Kooperationsbereitschaft im Bereich der Reduzierung der Verschmutzung des Rheins war hingegen sehr viel geringer ausgeprägt. Hier wurden nationale Grenzen vielfach zugleich dazu genutzt die eigenen Industrien vor den Forderungen anderer Länder zu schützen. Die Oberlieger des Rheins hatten insofern kein Interesse, auf die Probleme der Unterlieger, also die Probleme des verschmutzten Wassers, einzugehen, da dies mit Kosten für Wasserreinhaltungsmaßnahmen verbunden gewesen wäre. Dieses Bild prägte lange Jahre die Situation am Rhein.15

Erste Ansätze der Kooperation wurden im Jahre 1950 mit der Gründung der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR) gelegt. Diese Gründung konnte zunächst als Zeichen des "good will" angesehen werden, die im wesentlichen noch keine rechtlichen Konsequenzen nach sich gezogen hat. Im Jahre 1963 wurde ein völkerrechtlicher Vertrag geschlossen, weitere wesentliche Verträge wurden im Jahre 1976 (Verträge zu Chemie und Chloriden) und im Jahre 1987 mit dem Aktionsprogramm Rhein geschlossen. Im Rahmen dieser Verträge wurde Zug und Zug die rechtliche Basis gestärkt. Es ist allerdings darauf zu verweisen, daß die völkerrechtliche Basis dieser Verträge vielfach nicht hinreichend war, um zu Handlungen zu kommen. Dies konnte sich, wie in der Folge gezeigt wird, erst mit der Entwicklung des supranationalen Recht der EU herausbilden.

Neben der Entwicklung der rechtlichen Basis war der Brand im Schweizer Chemiekonzern Sandoz (1986), der zu einer wesentlichen Weiterentwicklung der Umweltpolitik am Rhein beigetragen hat. Der Brand bei Sandoz hatte eine breite Öffentlichkeitswirksamkeit, wobei das Fisch-sterben und vor allem auch die zeitweise Stillegung der Wasserwerke entlang des Rheins eine wesentliche Rolle gespielt haben.

Diese umweltpolitische Aufmerksamkeit (die im übrigen durch das Tschernobyl-Unglück im gleichen Jahr noch verstärkt wurde)16 wurde durch eine geschickte Politik eines Unterliegers, nämlich Holland genutzt, um Bewegung in eine Reihe von bis dato blockierten Problemfeldern zu bekommen. Neben einer geschickten Öffentlichkeitsarbeit wurde ein Symbol, der Lachs dazu genutzt, eine Gewässergüte zu erreichen, die das Überleben des Lachses erlauben würde. Der bereits seit mehreren Jahrzehnten im Rhein ausgestorbene Lachs sollte wieder heimisch gemacht werden. Im Anschluß an ein Treffen der europäischen Umweltminister im Dezember 1986, bei dem eine Reihe von Maßnahmen umstritten waren und noch keine Entschlüsse gefaßt wurden, wurde der Arbeitsebene der IKSR die weitere Bearbeitung überlassen. Im Rahmen des Diskussionsprozesses innerhalb der Ebene der IKSR wurden Lösungen zu Gunsten der Umwelt gefunden, wobei auch das Symbol Lachs" wesentlich zur Überwindung von Hemmnissen beigetragen hat.

Schließlich war die Entwicklung einer supranationalen Ebene von Bedeutung. Wie beschrieben war die Oberlieger_Unterlieger Problematik im Umweltbereich am Rhein zu Lasten der Unterlieger gelöst worden. Dies hatte zur Konsequenz, daß die Kosten letztlich von den Unterliegern getragen werden mußten. Konkret stand der Hafen Rotterdam vor dem Problem, daß die regelmäßigen Hafenausbaggerungen, die für die Schiffahrt erforderlich waren, zu immer höheren Kosten geführt haben. Konnte der ausgebaggerte Schlick noch im vergangenen Jahrhundert als Düngemittel an die Landwirtschaft verkauft werden, so führte die zunehmende Industrialisierung und damit einhergehend die Verschmutzung des Rheins dazu, daß dieser Schlick nunmehr zum Sondermüll geworden war. Konsequenz für den Hafen Rotterdam; es mußten Sondermülldeponien gebaut werden, um den Schlick loszuwerden.

Nachdem eine Sondermülldeponie mit einem Kostenaufwand von 200 Mio. Gulden gebaut worden war und zugleich abzusehen war, daß diese in ca. 15 Jahren wiederum verfüllt sein würde, entschlossen sich die Hafenbetreiber zu einer weitreichende veränderten Strategie, die verhindern sollte, daß weitere Sondermülldeponien gebaut werden müßten. Ein Ingenieurbüro wurde beauftragt, den Rhein zu vermessen und eine Kontaminationsbilanz zu erstellen, um die Punkteinleiter zu identifizieren, also die wesentlichen Verschmutzer: vorrangig die Großunternehmen.

Parallel dazu wurden mit erheblichem Mittelaufwand PR- Aktionen durchgeführt, um auf die Probleme aufmerksam zu machen. Desweiteren wurde juristischer Beistand eingeholt. Dieser sollte die rechtlichen Handlungsmöglichkeiten aufzeigen. In der Folge wurden Verhandlungen mit den Punkteinleitern durchgeführt und Selbstverpflich tungen oder Verträge geschlossen, die die Verpflichtung zu einer deutlichen Reduktion der eingeleiteten Schadstoffe beinhalteten. Dies ist auch durchgängig gelungen. Die Basis des Erfolges war die Möglichkeit der Klageandrohung gegenüber den Unternehmen, wenn nicht gemeinsam vereinbarte Reduktionsziele erreicht würden.

Damit wurde ein privater Akteur zu einem wesentlichen umweltpolitischen Motor im Rahmen des durch das EU Recht gespannten Daches. Eine Möglichkeit die bislang keine bzw. nur eine untergeordnete Rolle gespielt hatte. Nach dem Völkerrecht haben die Regierungen einen Alleinvertretungsanspruch mit der Folge, daß Verbesserungen der Umweltsituation nicht zwischen privaten Akteuren durchgesetzt werden konnten, sondern die jeweiligen Regierungen dem Schutz der eigenen Industrie Vorrang gaben. Im Rahmen der EU haben hingegen viele Parteien Rechte und Klagemöglichkeiten, wie z.B. der Hafen Rotterdam.

Dies geschieht u.a. durch die Möglichkeiten der Beteiligung im Bereich der Verwaltungsverfahren auch für Ausländer und durch den freien Zugang zu Umweltinformationen; eine Herangehensweise die für die EU-Regelungen typischer ist als für die Deutschen. Damit wird der vielfach umweltpolitisch hemmende Alleinvertretungsanspruch der Regierungen abgebaut.

Fallbeispiel 317: Multinationale Unternehmen

Multinationale Unternehmen haben einen entscheidenden Einfluß auf die Weltwirtschaft und insofern auch einen entscheidenden Einfluß auf die Durchsetzung bzw. auch Verhinderung von Umweltstandards und somit auf den Prozeß der nachhaltigen Entwicklung. Um dies zu verdeutlichen: 20 Chemieunternehmen der Agrochemie haben einen Anteil von 94% des Weltmarktes und 14 Automobilunternehmen produzieren eines von 5 Autos.

Damit wird deutlich, daß im Bereich der industriell verursachten Umweltverschmutzung, aber auch im Bereich der den Produkten zuzuschreibenden Umweltverschmutzungen, wenige Unternehmen eine wesentliche Verantwortung tragen. Es existieren zumindest zwei Argumentationsketten in bezug auf das Umweltverhalten von Multinationalen Unternehmen:

- Pro Multis und Ökologie: Multis sind ein Kanal für saubere Technologien und Geschäftspraktiken, und es gibt Gründe weshalb sie höhere Standards setzen.

- Contra Multis: Die Macht der Multis ist größer als die von Nationalstaaten, sie verhindern eine öffentliche Politik für nachhaltige Entwicklung. Zudem kommt es zu Verlagerungen von Verschmutzungen in andere Länder, also zu Standortverlagerungen.

Multis als Verhinderer von Umweltstandards: Nach diesem Argumentationsmuster verlagern Multis ihre Standorte, wenn die Umweltregulierung zu hohe Kostenbelastungen verursacht. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil das industrielle Wachstum wegen der Standortproblematik gefährdet ist. Zudem werden speziell gefährliche Aktivitäten ausgelagert, die einer besonderen Belastung unterworfen sind.

Dabei wird angenommen, daß die weniger entwickelten Länder bereit sind, auch geringere Standards in Kauf zu nehmen, bzw. teilweise auch von den Multis unter Druck gesetzt werden. Damit eröffnet sich eine Lücke der Umweltstandards zwischen den Standorten die im Wettbewerb zu einem race to the bottom" führen können. Dabei werden Standorte und Regierungen unter Druck gesetzt und gegeneinander ausgespielt. Greenwashing: Fallstudien zeigen auf, daß die grüne Weste" der Multinationalen Unternehmen nicht unbedingt mit der Realität übereinstimmt sondern es geht vielfach um den Schutz `vested interests'. Hervorzuheben sind vor allem der in Teilbereichen negative Einfluß auf internationale Vereinbarungen, wie z.B. die Rolle der International Chamber of Commerce (ICC) im Hinblick auf die Beeinflussung der Agenda 21.

Eine Argumentationsfigur, die eher dafür spricht, daß Multis sich eher in anderer Weise verhalten, sieht wie folgt aus: Die Berichte über Verlagerungen sind eher kursorisch und in der Regel nicht mit Umweltaspekten begründet. Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil die mit Umweltschutz verbundenen Kosten einen eher geringen Anteil an den Umsätzen und Gewinnen haben und von daher eher zu vernachlässigen sind. Wenn Unternehmen Standorte verlagern, so ist dies eher mit den Arbeitskosten verbunden.18

Teilweise werden aber auch Mechanismen benannt, die zu einem race to the top" führen können. So existieren Strategien, eigene unternehmensweite Standards umzusetzen, was vielfach zur Befolgung höherer Umweltstandards führt als es in den Ländern verlangt wird, wie z.B. bei IBM und ICI.

Teilweise wird auch davon ausgegangen, daß Multis eher höhere Standards einhalten und letztlich die Strategien der Multis zu einem race to the top" führen. Als Gründe werden dazu aufgeführt:

1. einheitliche Standards führen dazu, daß besser gehandelt werden kann;

2. diese ermöglichen globale Märkte, und Distribution zudem first mover" Möglichkeiten;

3. es besteht die Möglichkeit des Abfederns bei Veränderung der Standards;

4. die öffentliche Wahrnehmung dieser Unternehmen ist höher als es bei anderen Unternehmen der Fall ist;

5. Haftungs- und Ansehensfragen spielen eine Rolle wie z.B. bei Bophal;

6. zudem die Verhinderung weitergehender Standards durch freiwillige Vereinbarungen.

Zusammenfassend wird aus den Fallbeispielen deutlich, daß die Abnahme der Bedeutung des Nationalstaates nicht zwangsläufig zu einer Minderung der Umweltstandards führt, vielmehr ist darauf zu verweisen, daß im Grundsatz auch eine Verbesserung der Umweltsituation erreicht werden kann. Zu betonen ist allerdings in diesem Zusammenhang, daß diese Mechanismen nicht bei jedem Umweltproblem wirksam werden, CO2 stellt noch immer einen besonderes Problem dar, und daß ganz entscheidend im globalen Zusammenhang die Entwicklung eines ordnungspolitischen Rahmens zur Lösung von Umweltproblemen erforderlich wird, also die Entwicklung von globalen Governancestrukturen.

4. Ansätze für Politiken der Nachhaltigkeit

Die internationale Ebene

Der europäische Wirtschaftsraum ist - auch im internationalen Vergleich - hochgradig verdichtet. Dies trifft, wenn auch in Abstufungen, für alle ökonomischen Transaktionstypen zu. Das für die globale Ökonomie gezeichnete Bild eines einheitlichen Akkumulations- und Wachstumsraums bei gleichzeitiger politischer Fragmentierung der nationalen Räume trifft generell auch für den Raum der EU zu. Die politische Fragmentierung ist allerdings keineswegs so scharf konturiert wie auf der Weltebene. Im Rahmen des EU-Europa gibt es bereits eine ganze Reihe politischer Arenen, die supranationale politische Organisations- und Implementierungsstrukturen aufweisen. Von einem einheitlichen politischen Nationalraum ist die EU dennoch weit entfernt.

Für die Umsetzung einer Politik der Nachhaltigkeit wäre eine solche Form der politischen Organisation des einheitlichen ökonomischen Raumes auch nicht notwendig. Notwendig ist alleine, zentrale wirtschaftspolitische Felder zu vergemeinschaften. Ein erster Schritt in diese Richtung ist das Projekt einer einheitlichen Währung in Europa. Unter bloßen Integrationsaspekten scheint ein solcher Schritt keinesfalls notwendig. Die ökonomische Integration von Waren- und Dienstleistungshandel und Direktinvestitionen innerhalb des ökonomischen Raumes kann auf eine einheitliche Währung verzichten, vorausgesetzt, es existieren keine Handelshemmnisse und Direktinvestitionsblockaden und das Währungsregime funktioniert effizient.

Das Projekt einer einheitlichen Währung hat aber einen Wert in sich selbst, indem es die heutige währungspolitische Zersplitterung überwindet und die realwirtschaftliche Potenz der EU mit dem Aufbau einer einheitlichen monetären Potenz verknüpft. Dies dürfte vor allem die internationale Wettbewerbsfähigkeitsposition der EU innerhalb der globalen Ökonomie aufwerten. Volatilitäten der Wechselkurse innerhalb der EU und damit verbundene Kosten werden ausgeschaltet und damit die monetären Stabilitätseigenschaften verbessert. Abgesehen davon, daß vermutlich der Weg zur einheitlichen Währung mit einer ganzen Reihe von Konvergenzkrisen gepflastert sein wird, wird auch der einheitliche Währungsraum keine Insel darstellen, die von den unterschiedlichen Entwicklungsniveaus und Entwicklungstempi sowohl zwischen den Währungsunionmitgliedern als auch gegenüber den anderen nationalen Räumen der globalen Ökonomie unberührt bleiben wird. Mit einer weiteren Vergemeinschaftung wirtschaftspolitischer Felder könnte sich ein ökonomischer Akkumulations- und politischer Umweltraum herausbilden, der im Triadenwettbewerb Nachhaltigkeit mit ökonomischer Effizienz verknüpfen könnte.

Einbettung und Weltwirtschaft

Erkenntnisse der neuen Wachstumstheorie machen deutlich, daß es prinzipiell politische Spielräume zur Gestaltung der internationalen Waren- und Dienstleistungsströme gibt. Aus diesen Erkenntnissen läßt sich ein Plädoyer für eine weitere Liberalisierung des internationalen Handels ableiten. Zwei Anmerkungen sind vorzunehmen.

- Zum ersten ist anzumerken, daß die Erkenntnisse der neuen Wachstumstheorie theoretisch schlüssige Grundlagen für industriepolitische Maßnahmen anbieten. Werden die positiven externen Effekte marktgesteuerten Handelns als Motoren ökonomischer Akkumulations- und Wachstumsprozesse angesehen, dann kommt es wirtschaftspolitisch darauf an, diese externen Effekte zu unterstützen und zu systematisieren. Die staatlich unterstützte und/oder angereizte Schaffung neuen Wissens und entsprechender Qualifikationen gehört ebenso dazu wie die Bereitstellung der Infrastruktureinrichtungen. Unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit kann es sich dabei nicht um richtungslose Anreize handeln. Staatliches Handeln in diesem Sinne heißt deshalb auch immer, die Anreize zur Optimierung positiver externer Effekte von Markthandeln so zu gestalten, daß damit ein Pfadwechsel möglich und unterstützt wird. Nicht zuletzt zählt dazu auch, für einen entsprechenden Wettbewerb zwischen den potentiellen Pfadwechslern zu sorgen: Je erfolgreicher die zum Pfadwechsel angetretenen ökonomischen Akteure sind, desto stärker fallen die Imitationsanreize aus.

- Zum zweiten verweisen die theoretischen Erkenntnisse der neuen Wachstumstheorie darauf, daß die positiven externen Effekte keineswegs unilinear wirken. Die ökonomischen Effekte einer technologischen Spitzenstellung eines Unternehmens oder eines nationalen ökonomischen Raumes können auch so ausfallen, daß der einmal erreichte Vorsprung gegenüber Mitwettbewerbern längerfristig ausgebaut oder zumindest aufrechterhalten werden kann. Die alleinige Schaffung möglichst ausgeprägter Wettbewerbsbedingungen reicht nicht immer aus, um solche Konstellationen abzubauen. Politik ist an dieser Stelle gefragt, um solche Formen von market failures zu korrigieren und dabei Anreize für einen nicht-imitativen Entwicklungsprozeß zu setzen. Grenzüberschreitende ökonomische Operationen und Transaktionen bedürfen mithin einer regulativen Einbettung. Solche Einbettungen müssen keineswegs in Widerspruch zur Liberalisierungsoption stehen, sondern solche Marktstrukturen bereitstellen, die dem Ideal gesamtwirtschaftlicher Effizienz und globaler Rationalität am nächsten kommen.

Umorientierung der EU-Industriepolitik

Weniger staatliche Eingriffe an und für sich, als vielmehr die Form von Implementierung und Kontrolle staatlicher Eingriffe stellt das markttheoretische und -politische Problem dar. Aus der neuen Wachstumstheorie ist, wie bereits ausgeführt wurde, bekannt, daß staatliche Maßnahmen zur Förderung technischen Wissens und zur Ausbildung von Produkt- und Prozeßinnovationen von zentraler Bedeutung für den Akkumulations- und Wachstumsprozeß sind. Dies wird auch von den zuständigen Instanzen der EU erkannt, die bis heute eine ganze Reihe industriepolitischer Projekte und Programme vorgeschlagen und auf den Weg gebracht haben (EU 1990, 1994). Insbesondere im Weißbuch des Jahres 1994 (EU 1994) wird von der EU-Kommission auf die dringliche Notwendigkeit der Einleitung eines anderen Entwicklungsmodells hingewiesen, das Ziele ökologischer Nachhaltigkeit mit sozialen Zielsetzungen zu kombinieren hätte, ohne daß dadurch ökonomische Rentabilitätsziele und globale Wettbewerbsfähigkeitsaspirationen verletzt werden müßten.

Das Instrumentarium der europäischen Industriepolitik könnte dazu einen eigenständigen Beitrag leisten. Ausgehend von einem Leitbild nachhaltiger Entwicklung im europäischen Raum wären die Mittel, Instrumente und Erfolgskriterien zu proportionieren. Den bisherigen Problemen industriepolitischer Maßnahmen würde auch eine nachhaltigkeitsorientierte europäische Industriepolitik keinesfalls automatisch entgehen. Die inhaltliche Umsteuerung der Industriepolitik hätte deshalb Hand in Hand mit einer Reform der Implementierung und Erfolgskontrolle zu gehen. Insbesondere die Ausbildung neuer Entwicklungspfade ist an berechenbare und stabile Rahmenbedingungen marktvermittelten ökonomischen Handelns gebunden.

Gestaltung des ökologischen Entwicklungspfades

Ein nachhaltiger ökonomischer Entwicklungspfad bedarf der Gestaltung. Diese Gestaltung obliegt nicht den staatlichen Apparaten oder der Politik. Nachhaltigkeit erfordert Initiativen und entsprechende Handlungen aller ökonomischen Akteure. Wie bereits ausführlich erläutert wurde, ist der Staat kein Akteur wie jeder andere; zumindest innerhalb des nationalstaatlichen Rahmens hat dieser Akteur besondere Prärogative. Nachhaltigkeit ist das Ergebnis des geplanten wie vor allem auch ungeplanten Zusammenwirkens von wenigstens vier Regimen: Dem nationalen Innovationsregime, dem nationalen Produktivitätsregime, dem Lohnregime und dem Konsumtionsregime. Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, Implementierungspraktiken, Produktions- und Arbeitsmodelle sowie Konsumstile entscheiden über das Maß an Nachhaltigkeit eines ökonomischen Entwicklungspfades. An diesen Aktivitäten und Praktiken sind alle sozialen Sektoren einer Gesellschaft beteiligt. Nicht alle diese Sektoren handeln unter den gleichen Restriktionen. Gerade mit Blick auf die ökonomischen Globalisierungsvorgänge wurde gezeigt, daß die Handlungsrestriktionen, und damit umgekehrt die Handlungsspielräume, höchst unterschiedlich ausfallen.

Die zentrale Frage lautet, wie die sozialen Akteure auf differentielle Weise zur Beteiligung an einem Projekt der Nachhaltigkeit motiviert werden können. Der optimale Weg zur möglichst breiten Beteiligung wäre die Schaffung von win-win-Konstellationen19. Solche Konstellationen sind bei einer Politik des Pfadwechsels höchst rar. Eine Möglichkeit, die Wahrscheinlichkeit einer solchen Konstellation zu verbessern oder zumindest einer größeren Zahl an Akteuren win-Positionen anbieten zu können, besteht in der Schaffung neuer ökonomischer Optionen. Dies erfordert die Verfügung über möglichst produktive Innovations- und Produktivitätsregime, die neue Optionen produzieren. Solche Optionen werden durch das Markthandeln privater Akteure, aber auch durch den staatlichen Ressourceneinsatz in den nationalen Innovationsregimen erzeugt. Dabei geht es nicht darum, wie auch Freeman (1987) ausdrücklich betont, der zentralstaatlichen Ebene eine bestimmende Steuerungs- und Lenkungsfunktion zuzuordnen. Abzustellen ist vielmehr auf den Netzwerkcharakter des Innovationsregimes, innerhalb dem private und öffentliche Akteure handeln. Innovationen, und insbesondere pfadwechselorientierte Innovationen wie sie in dieser Studie als notwendig hervorgehoben werden, bedürfen funktionierender feedback-Mechanismen zwischen privaten und öffentlichen Akteuren. Innovationspolitik hat sich in diesem Sinne nicht nur auf in engerem Sinne technologische F&E-Anstrengungen zu orientieren, sondern sollte sich stark auf die Organisation des Umgangs mit vorhandenen technischen und sozialen Ressourcen auf den verschiedenen ökonomischen Ebenen konzentrieren. Derartige staatliche Anstrengungen zur Systematisierung können ein nationales Innovationsregime stärken und dessen internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessern.

Ansätze für eine nationale Politik der Nachhaltigkeit

Wie aus der Diskussion um Standort und Wettbewerbsfähigkeit deutlich geworden ist, können Nachhaltigkeitsaspekte eine wesentliche Rolle für die Attraktivität eines Standortes für die F&E-Kompetenzzentren der multinationalen Unternehmen darstellen. Die Attraktivität der Standorte für die F&E Aktivitäten ist demnach wesentlich durch die Differenzierung der Standortbedingungen begründet, eben durch die "leading markets" und nicht durch Homogenisierung im Sinne eines reinen Kostenwettbewerbs. Eine nationale Politik der Nachhaltigkeit kann insofern entscheidend dazu beitragen, die Attraktivität des F&E-Standortes zu erhöhen. Vorrangig ist es von daher, "leading markets" der Nachhaltigkeit zu entwickeln. Es geht nicht nur um die F&E-Ergebnisse, sondern auch um die Umsetzung in physischer, rechtlicher, sozialer und konsumtiver Hinsicht.

Die Thesen Porters zur Bedeutung nationaler Bedingungen zur Ausprägung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen finden im Bereich von F&E ihre Bestätigung. Eine umfassende Politik der ökologischen Nachhaltigkeit kann insofern für die Entwicklung der ökonomischen und sozialen Nachhaltigkeit eine Basis darstellen.

Zielkonflikte sind dabei zweifelsohne unvermeidbar, allerdings stellt sich die Frage, inwieweit nicht eine angepaßte Politik versuchen kann, diese unvermeidlichen Zielkonflikte zu vermindern, etwa im Sinne der forcierten Ökosteuerpolitik Dänemarks. Insofern kommt es nicht zuletzt auf die Ausgestaltung einer Politik der Nachhaltigkeit an, inwieweit diese in der Lage ist, langfristige Zielsetzungen zu verfolgen und dabei kurzfristige Hemmnisse im Sinne einer langfristigen Orientierung zu überwinden (vgl. dazu Porter oder auch Wallace). In diesem Sinne kann eine nationale Politik der Nachhaltigkeit zugleich eine Politik der Wettbewerbsfähigkeit im globalen Rahmen sein.

Der Zugriff des Weltmarktes auf die nationalen Märkte muß nicht zwangsläufig und umfassend ökologisch kontraproduktive Effekte haben, sondern kann vielmehr geeignet sein, Blockade-Strukturen in den jeweiligen Ländern aufzulösen. Insbesondere ökologisch kontraproduktive Arrangements können damit zu Veränderungen gezwungen werden. Im Bereich der Landwirtschaft führt, um ein Beispiel zu geben, die Begrenzung der Protektionsmöglichkeit aufgrund internationaler Abkommen wie GATT in Teilbereichen zu der Möglichkeit, Schritte in Richtung Nachhaltigkeit einzuschlagen, mit denen die ökologischen Leistungen honoriert werden können und ökologisch kontraproduktive Subventionen abgebaut werden. Ähnliches gilt für die Deregulierung der Elektrizitätsmärkte, die allerdings über die Deregulierung hinaus einer Re-Regulierung bedürfen, um Wettbewerb dauerhaft zu ermöglichen und ökologisch nachteilige Entwicklungen zu vermeiden. Welche weitreichende Konsequenzen diese Deregulierungsbemühungen auch für die Umwelt haben kann, wird im Energiesektor deutlich. So werden die Investitionen der RWE in den Braunkohletagebau Garzweiler II von den Banken vor dem Hintergrund der Liberalisierung der Märkte als hochgradig problematisch angesehen. Vom Kauf von RWE-Aktien wird bei der Realisierung des Projektes abgeraten (TAZ vom 2/3/97). Der vielbeschworene shareholder value könnte somit eine stärkere umweltpolitische Wirkung als der kritische umweltpolitische Diskurs zur Folge haben.

Darüber hinaus gibt es Handlungsspielräume, die nicht mit der Globalisierung in Verbindung zu bringen sind. Hier handelt es sich zum Teil um Probleme, die schon seit zehn oder zwanzig Jahren in der Umwelt- bzw. Naturschutzpolitik diskutiert werden. Stellvertretend soll nur kurz auf die Diskussion um die Landwirtschaftsklausel im Bundesnaturschutzgesetz verwiesen werden.

Auch der Bodenschutz, und hier insbesondere die Frage der Versiegelung, sind nur begrenzt mit den Prozessen der Globalisierung in Verbindung zu bringen. Wesentliche Triebkräfte sind vorrangig national, insbesondere Lebensstil bzw. durch Konsum verursachte Probleme, die mit "Globalisierung" im Sinne der Standortwahl von Unternehmen nur wenig zu tun haben. Gerade der Bereich des Konsums bleibt aber weitgehend den Eingriffsmöglichkeiten einer nationalen Politik der Nachhaltigkeit unterworfen, so daß sich hier bei Berücksichtigung von verteilungspolitischen Gesichtspunkten Handlungsmöglichkeiten eröffnen.

Anmerkungen

1 Der vorliegende Artikel ist eine überarbeitete und erweiterte Version eines Artikels, dessen Mitautoren Susanne Dröge, Kurt Hübner und Jürgen Meyerhoff waren.

2 Nichtsdestotrotz sind zwischenstaatliche Wanderungen von Menschen in auch historisch bedeutendem Maße seit den achtziger Jahren zu konstatieren. Dabei handelt es sich aber im Kern um politisch induzierte Wanderungen, sei es infolge von Kriegen, Knappheiten natürlicher Ressourcen oder auch ganz direkt um Umweltflüchtlinge.

3 Die Probleme der Implementation einer Tobin-Steuer können an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt werden.

4 vgl. Klemmer (1995, 7f)

5 Teilweise wird Nachhaltigkeit allein als regulative Idee betrachtet und nicht als eigenständiges (reales) Ziel der Identifikation neuer nunmehr ökologischer Knappheiten. Betrachtet man allerdings die Diskussion um die "harten" Dauerhaftigkeitskriterien ist festzuhalten, daß diese konkrete Zielfestlegungen darstellen können und insofern deutlich über die Vorstellung der regulativen Idee hinausgehen. Betrachtet man zudem die ökonomische Reichweite dieser Dauerhaftigkeitskriterien, ist zugleich festzustellen, daß die regulative Idee wenig hilfreich ist, es ist vielmehr so, daß allein die Verfolgung der harten Dauerhaftigkeitskriterien hinreichend sind, um einen umfassenden Wandlungsprozeß auszulösen (vgl. dazu Nutzinger 1997).

6 Durch die Anpassung des allgemeinen Regeln der Technik an den Stand der Technik waren vor der Verabschiedung Investitionsbedarfe von ca. 40 Mrd. DM erwartet worden. Nach Auffassung des BMU hat "sich gezeigt, daß die allgemein anerkannten Regeln der Technik und der Stand der Technik sich weitgehend angeglichen haben" (BMU 1997, 66)6. Insofern ergeben sich auch keine Investitionsnotwendigkeiten.

7 Vgl. dazu die Diskussion um den "Umweltpakt Bayern", in denen salopp gesprochen ordnungsrechtliche Umweltstandards gegen Selbstverpflichtungen der Industrie gehandelt werden.

8 Auf die mögliche positive Umweltwirkungen, die sich aus dem Subventionsabbau z.B. im Bereich der Landwirtschaft ergeben können (Deregulierung), wird im weiteren Verlauf verwiesen.

9 Gundlach, E. et al. (1995)

10 Dieser Abschnitt fußt auf Ch. Knill (1998)

11 Eine Zusammenfassung empirischer Analysen wird in einem Papier der OECD gegeben. Demnach wird überweigend die Auffassung vetreten, daß die These der pollution haven" nicht nachweisbar ist.

12 FFH-Richtlinie trat 1992 in Kraft und muß von den Mitgliedsländern umgesetzt werden. Ziel ist es, daß nun nicht mehr einzelne Tierarten oder Pflanzen geschützt werden sollen, sondern Lebensräume (Habitate). Insofern können nunmehr auch solche Regionen unter Schutz gestellt werden, die bislang nicht unter Schutz standen. Diese FFH Richtlinie verursacht in Deutschland Probleme, da auf der einen Seite diese Richtlinie bislang noch nicht verabschiedet ist. Aktuell führt diese Richtlinie zu einer Infragestellung von Verkehrsprojekten z.B. dem Bau der A 20. Insofern überholt das EU Recht bundesdeutsches Recht in diesem Bereich.

13 Obgleich festzustellen ist, daß im aktuellen Hormonfleischurteil der WTO durchaus sehr weitreichende Risikoeinschätzungen vorgenommen werden und vor allem auch das Recht der Staaten zu Schutzmaßnahmen anerkannt wird. Welche Auswirkungen dies letztlich auf Urteile haben wird ist allerdings gegenwärtig nicht klar. WTO (1998)

14 Dieser Teil stützt sich auf die Aufarbeitung der Prozesse durch R. Durth (1996)

15 Mittlerweile hat sich herausgestellt, daß das Ziel, den Lachs bis zum Jahr 2000 wieder anzusiedeln, nicht er-

reichbar war und weitere kostenintensive Maßnahmen erforderlich sind.

16 Darüberhinaus befand sich Deutschland in einer Vorwahlsituation, in der es vor allem auch um den Wiedereinzug der Grünen in das Parlament ging und die CDU geführte Regierung unter Handlungsdruck stand.

17 Dies kann an dieser Stelle nur ein Hinweis auf die Diskussionslinien darstellen. Die Ausführungen stützen sich auf Brian Garrod (1997)

18 Entfällt

19 Zur Rolle und Möglichkeiten von Kooperationen vgl. insbes. Ökologisches Wirtschaften Heft 2/1997

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