Michael Zürn

Globalisierung als Möglichkeit



Professor Dr. Michael Zürn lehrt an der Universität Bremen am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Schwerpunkt Internationale und Transnationale Beziehungen.

Zu Beginn des Nuklearzeitalters klagte Albert Einstein, daß die Atombombe alles verändert habe, außer der Denkweise der Menschen. Ähnliches läßt sich heute über die Globalisierung sagen. Globalisierung wird in der öffentlichen Diskussion hierzulande meist als Leidensgeschichte inszeniert, die von außen, wie ein böses Virus über die gesunden westlichen Nationalgesellschaften und ihre demokratischen Wohlfahrtsstaaten kommt. Angesichts der Krise des Regierens in der OECD-Welt, die sich u.a. in schwindelerregenden Arbeitslosenzahlen zeigt, ist diese Sichtweise durchaus leicht nachvollziehbar. Sie greift aber zu kurz. Zum Auffinden der Chancen der Globalisierung muß man in gewisser Weise tiefer schürfen als für die Gefahren, die viel offener zutage liegen. Um zu den Möglichkeiten der Globalisierung auch nur annäherungsweise vordringen zu können, werde ich in Teilen dieses Beitrags hin und wieder verkürzend und apodiktisch sein müssen. Die vertiefte und belegte Form der Untersuchungen und Überlegungen können an anderer Stelle nachgelesen werden.1

1. Globalisierung als Bedrohung

Die Diskussion über den Zusammenhang von verstärktem weltwirtschaftlichem Wettbewerb und Umbau des Sozialstaates" ist derzeit allgegenwärtig und mancherorts werden bereits die Totenglöcklein für den Sozialstaat geläutet. Globalisierung übersetzt sich demnach in die Schraube der Konkurrenz", in den Abbau von Arbeitsplätzen und in verringerte Sozialstandards. Die bisher unterschiedlich ausgeprägten nationalen Wohlfahrtsstaaten konvergieren auf ein Einheitsmodell des neoliberalen Wettbewerbsstaates hin, das sozialpolitische Besonderheiten auf dem Altar des Wettbewerbs opfert. In diesem Wettbewerb der Besessenen" (Paul Krugman) sei die sozialleistungsabbauende Standortsicherung zur ultima ratio einer menschenverachtenden Minimal-Sozialpolitik geworden. Durch das immer weitmaschigere soziale Netz fiele eine wachsende Anzahl von Menschen und würde aufgrund unwürdiger Lebensverhältnisse de facto über den Rand der Gemeinschaft hinausgedrängt. Im Ergebnis stiege die Zahl der Menschen, die die weiter wachsende Reichhaltigkeit der Warenwelt nur noch in Schaufenstern bewundern könne _ eine neue Armut entsteht und mit ihr soziale Fragmentierung. So, oder so ähnlich verlaufen die Argumentationen, welche die Globalisierung als Bedrohung konstruieren. Die Welt am Sonntag _ eine Zeitung, die der überzogenen Kapitalismuskritik kaum verdächtig ist _ führt in ihrer Sachbuch-Bestsellerliste vom 15.2.1998 allein vier Bücher, die Globalisierung auf diese Weise thematisieren.

2. Weshalb ich die Dinge anders sehe

Obgleich der gegenwärtigen Krise des nationalstaatlichen Regierens die Globalisierung gleichsam als Hintergrundbedingung zugrunde liegt und sich damit die frühen Hochglanzprognosen über das globale Konsumentenparadies aus den Chefetagen der multinationalen Unternehmen als Ideologie erweisen, darf die Globalisierung nicht für alle Übel unserer Zeit verantwortlich gemacht werden, darf sie nicht nur als Bedrohung gedacht werden. Statt aufgeregtem Moralisieren ist vielmehr eine möglichst nüchterne Analyse der Folgen der Globalisierung angesagt. Die Folgen der Globalisierung sind vielfältig, sie sind teils besorgniserregend und teils aber auch erfreulich. Notwendig ist u.a. die politische Gestaltung der Globalisierung.

Die dominante Inszenierung von Globalisierung als Bedrohung greift aus vier Gründen zu kurz:

- Sie reduziert den Globalisierungsprozeß und seine Folgen auf die ökonomische Sphäre;

- sie bleibt auf den Nationalstaat als Gehäuse der politischen Steuerung fixiert;

- sie übersieht die tieferliegenden Probleme der Globalisierung;

- ihr fehlt eine Perspektive.

 

3. Erster Kritikpunkt: Wider den ökonomischen Reduktionismus

Globalisierung erfolgt, wenn sich die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Handlungszusammenhänge über die nationalstaatlich definierten Grenzen hinweg erdumspannend ausdehnen. Die entsprechenden Daten über den zunehmenden Welthandel, der schneller wächst als das Bruttosozialprodukt, über die rasant wachsenden Auslandsdirektinvestionen und Multinationalen Unternehmen, die schneller wachsen als der Welthandel und über die explosionsartig zunehmenden Finanzströme, die wiederum viel schneller wachsen als die Auslandsdirektinvestitionen, sind inzwischen bekannt.

Auf der anderen Seite argumentieren nicht wenige Kritiker des Globalisierungsdiskurses, daß es sich eher um eine intellektuelle Modeerscheinung handelt, die kaum von realen Entwicklungen getragen wird und die primär nationalstaatlich konstitutierte Welt kaum tangiert. Unsere heutige Welt ist demnach auch nicht mehr globalisiert als die vor dem Ersten Weltkrieg. Als Zeuge für diese Position kann Milton Friedman dienen, der sie freilich in seiner gewohnten Radikalität vertritt: The world is less internationalized in any immediate, relevant, pertinent sense today then it was in 1913 or in 1929."

Bei einer systematischen Erhebung des Ausmaßes des Globalisierungsprozesses2 zeigt sich

- zum einen, daß Globalisierung in der Tat ein unangemessener Begriff ist: Obwohl sich viele grenzüberschreitende Austausch- und Produktionsprozesse sowohl territorial hinsichtlich der Zunahme der Reichweite als auch personal hinsichtlich der beteiligten Akteure u.a. in den letzten zwei Jahrzehnten signifikant ausgeweitet haben, sind die meisten weit von der Globalität entfernt. Auch ein Prozeß hin zur Globalität ist nicht überall erkennbar. Die verdichteten sozialen Handlungszusammenhänge weiten sich zwar aus und überschreiten häufig die des Nationalstaates, nicht selten aber entstehen neue Grenzen, meist am Rande der OECD-Welt. Der Begriff der gesellschaftlichen Denationalisierung ist daher dem der Globalisierung vorzuziehen.

- Zum zweiten zeigt sich, daß Friedman ökonomistisch reduziert denkt und deshalb irrt. Die heutige Welt ist in vielerlei Hinsicht denationalisierter als 1913. Während vor dem ersten Weltkrieg einige wenige spezifische wirtschaftliche Indikatoren einen sehr hohen Denationalisierungswert aufwiesen, handelt es sich heute um eine breite Entwicklung, die nicht nur Waren und Kapital, sondern auch Umweltschadstoffe (Stichwort: Treibhauseffekt), Kulturgüter (Stichwort: Hollywood), Menschen (also: Migration und Tourismus) und militärische Bedrohungen insbesondere in Form der Proliferation von Massenvernichtungswaffen umfaßt. Während der Anteil der Direktinvestitionen an den gesamten Anlageinvestitionen in den OECD-Ländern im Durchschnitt bei ca. 8 % liegt, ist der entsprechende Anteil der Auslandsreisen an allen Reisen (in der Bundesrepublik ca. 66 %), der ausländischen Filme an allen gezeigten Kinofilmen (in der Bundesrepublik 90 %) u.ä. viel ausgeprägter. Mit anderen Worten: Wer nur auf die wirtschaftliche Daten starrt, vepaßt u.U. das Wichtigste.

Man darf sich von der ökonomistischen Reduktion der gegenwärtigen Globalisierungsdebatte nicht blenden lassen. Gesellschaftliche Denationalisierung findet auch außerhalb der ökonomischen Sphäre statt, und sie beeinflußt auch andere Ziele des Regierens als das der sozialen Wohlfahrt. Außerdem hat gesellschaftliche Denationalisierung negative und positive Auswirkungen. Ein Beispiel: Hinsichtlich des Ziels der Gewährleistung von Sicherheit _ was kein weniger wichtiges Ziel des Regierens ist als soziale Wohlfahrt _ lautet der Befund: In der OECD-Welt haben sich in den vergangenen 20 bis 30 Jahren aufgrund der Denationalisierung die Unsicherheitslagen signifikant verschoben. Die denationalisierten Staaten der OECD-Welt werden kaum noch durch die kriegerischen Absichten anderer Staaten bedroht. Das Dasein der Individuen wird in der denationalisierten OECD-Welt kaum noch durch staatliche Grundrechtsverletzungen gefährdet. Die klassischen Bedrohungen der Menschen in der Geschichte der Neuzeit seit 1648 _ Kriege und Menschenrechtsverletzungen _ haben nicht zuletzt wegen der gesellschaftlichen Denationalisierung deutlich abgenommen. Zugenommen haben dagegen die Organisierte Kriminalität und insbesondere die Gesundheitsrisiken, die durch globale Umweltschäden hervorgerufen werden. Dieser Befund läßt sich auf einen einfachen Nenner bringen: Staatsinduzierte Bedrohungen nehmen ab, während (welt)gesellschaftsinduzierte Risiken zunehmen. Wir sehen: Die politischen Folgen der gesellschaftlichen Denationalisierung sind komplex, sie können nicht auf den Abbau des Wohlfahrtsstaates reduziert werden.

4. Zweiter Kritikpunkt: Wider die nationalstaatliche Fixierung

Schon die Dreielementenlehre des Völkerrechts geht bei den Definitionselementen "Volk", "Gebiet" und "Staatsgewalt" davon aus, daß diese in einem entsprechenden Zusammengehörigkeitsverhältnis stehen müssen. Nach dieser Vorstellung erstreckt sich die Staatsgewalt auf das Gebiet, in dem das Volk lebt. Derartige Einheiten haben in den Worten Carl Schmitts mathematisch scharf" voneinander abgetrennt zu sein. Soziologischer formuliert: Der Raum, in dem sich gesellschaftliche Austauschbeziehungen und Handlungszusammenhänge verdichtet haben, darf nicht größer sein als der Raum, der durch politische Regelungen erfaßt wird. Solange also die wirtschaftlichen Aktivitäten, der Brief- und Telefonverkehr, die Verschmutzung der Umwelt, die Herstellung und der Gebrauch von Kultur sich größtenteils im Rahmen nationaler Grenzen vollzogen, konnten derartige Aktivitäten durch Maßnahmen des Nationalstaates geregelt werden.

In dem Maße, wie die gesellschaftliche Denationalisierung voranschreitet, geht jedoch eine unabdingbare Voraussetzung effektiven Regierens durch den Nationalstaat und mithin ein wesentliches Element seiner Legitimation verloren. Nur wenn der politische Raum (in der Moderne: der Nationalstaat) einigermaßen mit dem Raum des zu regelnden sozialen Handlungszusammenhangs (in der Moderne: die Nationalgesellschaft) übereinstimmt, kann eine Regelung ihre Ziele erreichen. Falls dies nicht der Fall ist, treten Probleme auf, dann wird eine grundlegende Bedingung effektiven Regierens _ ich nenne sie im folgenden die Kongruenzbedingung _ verfehlt. Im Ergebnis führt Inkongruenz zu einer reduzierten staatlichen Fähigkeit zu regieren, d.h. zu einem Abbau der Fähigkeit, politisch gewünschte Zustände durch nationale Politiken herbeizuführen: Sicherheitsbedrohungen von außen können immer weniger durch nationale Verteidigungsanstrengungen abgewehrt oder abgeschreckt werden. Weder die Proliferation von Nuklearwaffen noch die Zerstörung der Ozonschicht, die Klimaerwärmung oder die Organisierte Kriminalität lassen sich durch die Stationierung neuer Mehrfachsprengkopfraketen mit erhöhter Zielgenauigkeit verhindern. Eine keynesianische Steuerung der Wirtschaft durch ein staatliches Nachfragemanagement ist angesichts hoher Außenhandelsquoten und sensibler Finanzmärkte kaum noch erfolgversprechend.

Gleichzeitig scheinen sich die nationalstaatlichen Handlungsspielräume für sozialpolitische Maßnahmen zunehmend einzuengen. Auch bei dem Versuch, die nationale Kultur vor fremden" Einflüssen zu schützen, wirkt nationalstaatliche Politik eher lächerlich. Spätestens als aus dem Hamburger" ein Hamburgienne" wurde und damit die armen Hansestädter statt des Schinkens zwischen die Brötchen gelangten, erfuhr der Versuch, die französische Sprache vor Amerikanismen durch staatliche Dekrete zu schützen, das gebührende Maß an Absurdität. Die Krise des Regierens besteht also darin, daß nationale Maßnahmen bei vielen der aktuellen Problemlagen nicht greifen.

Was liegt in dieser Situation näher als die politischen Räume den sozialen Räumen anzupassen? Die Möglichkeit eines effektiven Regierens jenseits des Nationalstaates wird jedoch kaum systematisch gedacht. Gemäß eines traditionellen Verständnisses ist nämlich das Regieren die exklusive Aufgabe des mit einem Monopol der legitimen Gewaltsamkeit ausgestatteten, souveränen Leviathan. Demzufolge hat der Staat innerhalb eines gegebenen Territori
Nicht nur hierarchisches Regieren durch Staaten, sondern auch vertikales Regieren mit Staaten oder gar Regieren ohne Staaten muß möglich sein.
ums die Macht, Gesetze zu machen, durchzuführen und durchzusetzen (innere Souveränität). Äußere Souveränität heißt Freiheit im Handeln gegenüber anderen Staaten, die sich in der konsequenten, rücksichtslosen Durchsetzung der eigenen Interessen äußert. In dieser Sichtweise ist der Staat die einzige Quelle des Regierens und mithin der Fokus des politischen Handelns.

Dieser traditionellen Sichtweise ist eine Perspektive entgegenzusetzen, derzufolge nicht nur hierarchisches Regieren durch Staaten, sondern auch vertikales Regieren mit Staaten als gleichberechtigten Partnern oder gar Regieren ohne Staaten möglich ist. In überraschend vielen Sachbereichen hält das Wachstum internationaler Institutionen mit der Geschwindigkeit in der gesellschaftlichen Denationalisierung nämlich einigermaßen Schritt. Das beste Beispiel hierfür ist die Europäische Union. Noch in den späten 1970er Jahren wurde der westeuropäische Integrationsprozeß als Muster ohne Wert angesehen. Plötzlich und parallel zum Denationalisierungsschub setzte jedoch eine Integrationsdynamik ein, die mit der Vereinbarung zur Einheitlichen Europäischen Akte (1986) ihren Ausgangspunkt nahm.

Neben den regionalen Integrationsbemühungen sind in den letzten Jahren in vielen relevanten Sachbereichen internationale Vereinbarungen ausgearbeitet worden, die für den gesamten OECD-Raum und teils sogar globale Gültigkeit haben. Nach langen und zähen Verhandlungen ist 1993 die sogenannte Uruguay-Runde des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) abgeschlossen worden. Damit wurde eine neue Welthandelsorganisation gegründet, das Freihandelsprinzip für den Bereich des Handels mit Industriegütern vertieft und gleichzeitig sowohl auf den Handel mit Dienstleistungen als auch (mit Einschränkungen) auf den Handel mit Agrargütern übertragen. Zudem sind im Umweltbereich in den letzten Jahren zahlreiche internationale Abkommen getroffen worden. Auf der globalen Ebene unterzeichneten die Staatenvertreter allein in den letzten Jahren die Klimarahmenkonvention (1992), die Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht (1985), die Seerechtskonvention (1982), die am 16. November 1994 endlich in Kraft getreten ist, die Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung und der Dürrefolgen (1994) und die Biodiversitätskonvention (1992). Hinzu kommen zahlreiche regionale Konventionen.

Die durch die gesellschaftliche Denationalisierung aufgrund der Kongruenzbedingung hervorgerufene Nachfrage nach internationalen Institutionen wird also in einem erstaunlichen Ausmaß befriedigt. Allerdings lassen sich einige Problemfelder ausmachen, in denen systematische Regelungsdefizite infolge der gesellschaftlichen Denationalisierung bestehen: Globale Umweltrisiken, Organisierte Kriminalität und die verteilungspolitischen Folgen von integrierten Wirtschaftsräumen und Produktionsketten sind die wichtigsten Manifestationen dieser Defizite.

Trotz dieser Defizite bleibt der entscheidende Punkt: Unsere politische Denkwelt muß sich aus dem Käfig des Nationalstaates befreien. Politische Gestaltung muß heute transnational und international gedacht werden. Solange dies nicht geschieht, werden internationale Institutionen ein Wurmfortsatz nationalstaatlicher Politik bleiben und die gegenwärtige Krise des Regierens kaum überwinden helfen.

5. Dritter Kritikpunkt: Wider die materialistische Problemdiagnose

Staaten versuchen zwar durch die Schaffung von internationalen Institutionen die Gültigkeitsreichweite von Politiken auszudehnen und damit die Fähigkeit zu regieren zurückzugewinnen, die internationale Institutionenbildung kann aber aufgrund ihrer Schwerfälligkeit den Verlust der Effektivität nationaler Politiken nicht völlig ausgleichen. Die Errichtung von internationalen Institutionen braucht von dem Zeitpunkt an, an dem ein Bedarf für eine internationale Regelung artikuliert wird, häufig ein oder zwei Jahrzehnte. Trotz der voranschreitenden politischen Integration bleibt also verglichen mit den 70er Jahren ein Netto-Regelungsabbau. Hinzu kommt ein weiteres Problem. Das diagnostizierte Wachstum internationaler Institutionen vergrößert die Unübersichtlichkeit und Komplexität der Politik, was zu einer Reduzierung wahrgenommener demokratischer Kontroll- und Einflußmöglichkeiten führt, insbesondere solange keine befriedigenden Mechanismen zur Demokratisierung internationaler Institutionen geschaffen werden.

Internationale Institutionen erfüllen nämlich kaum die Voraussetzungen, um Entscheidungen demokratisch legitimieren zu können: Insbesondere beruhen sie erstens nicht auf einer identifizierbaren politischen Gemeinschaft mit klar definierbaren Außengrenzen (Gemeinschaftskriterium) und sie verletzen zweitens den Grundsatz der Zuordnungsfähigkeit (Zuordnungskriterium) bestimmter Sachentscheidungen zu den verantwortlichen Amtsträgern. Während also die Kongruenzbedingung es nahelegt, die Gültigkeitsreichweite politischer Regelungen möglichst umfassend zu gestalten, um wirksames Regieren überhaupt zu ermöglichen und um Externalitäten abzubauen, weisen die Voraussetzungen der Mehrheitsdemokratie in die gegenteilige Richtung. Darin besteht ein grundlegendes Dilemma des Regierens jenseits des Nationalstaates. Dieses Dilemma ist aber nicht nur ein praktisches, es ist auch ein theoretisches, dem sich die Demokratietheorie bislang kaum gestellt hat: Politische Institutionen werden selten daran gemessen, inwiefern sie die legitimen Interessen von territorial externen, aber sozial betroffenen Gruppen berücksichtigen, sondern primär daran, ob der Prozeß der Entscheidungsfindung innerhalb einer politischen Gemeinschaft demokratischen Kriterien entspricht. Kann es aber als demokratisch angesehen werden, wenn ein britisches Umweltgesetz als Folge eines perfekt-demokratischen Prozesses, an dem alle Briten bestens informiert teilhaben konnten, abgelehnt wird und in der Folge die schwedischen Seen weiter übersäuern, die Fische sterben und die schwedischen Fischer arbeitslos werden?

Mit der nachlassenden Effektivität nationalstaatlicher Politiken und der Abnahme realer Teilhabe- und Partizipationschancen weichen zudem auch die Grundlagen einer zivil konstituierten nationalen Identität auf. Wachsende soziale Ungleichheit aufgrund realer Regelungsdefizite, zunehmende Ängste vor Kriminalität und Umweltzerstörung und eine Komplexität des Regierens in internationalen Institutionen, die es schwer macht, die verantwortlichen Politkerinnen und Politiker ausfindig zu machen und abzuwählen, führen in der Summe leicht zu Ohnmachtsgefühlen gegenüber einer als einheitlich wahrgenommenen politischen Klasse in den Hauptstädten der OECD-Welt, die sich leicht in politische Apathie und Politikverdrossenheit übersetzen und für fragmentative kollektive Identitätsbildungen nutzen lassen.

Ein drastisches Beispiel der politischen Fragmentierung stellt der Versuch dar, einen Teil der in einem Land lebenden Menschen den Zutritt zur politischen Gemeinschaft zu verwehren bzw. sie aus der politischen Gemeinschaft auszuschließen. Auf diese Zielsetzung laufen die fremdenfeindlichen Programmatiken rechtsextremer Parteien hinaus. Das gilt in ähnlicher Weise auch für die gewalttätigen Anschläge gegen Bürgerinnen und Bürger, die sichtbar andere ethnische Ursprünge haben als die Mehrheit der Bevölkerung: Ob Mölln, Solingen, Rostock, Hoyerswerda und Lübeck, oder die Anschläge gegen Nordafrikaner in den ehemaligen Arbeitersiedlungen in Frankreich, oder die Gewalt gegen Pakistani in den Arbeiterbezirken britischer Städte, überall scheint die Gewalt gegen Ausländer zuzunehmen. In all den Ländern also, die sich traditionell als die treibende Kraft der menschlichen Zivilisation verstanden haben, sind in den letzten 10 bis 15 Jahren wieder vermehrt barbarische Züge offenbar geworden.

Wer also nur auf die materiellen Ziele des Regierens wie die Ermöglichung sozialer Wohlfahrt und die Bereitstel-

lung von Sicherheit schielt, übersieht sehr leicht, daß die zentralen Probleme der ungleichzeitigen Denationalisierung im politischen Prozeß selbst liegen. Mittels internationaler Institutionen also durch Regieren jenseits des Nationalstaates können die materiellen Ziele des Regierens nach wie vor einigermaßen erreicht werden. Die zentralen Probleme liegen aber in der Auswirkungen dieser internationalen Politiken auf das Legitimitäts- und das Identitätsziel, also auf die immateriellen Ziele des Regierens.

6. Vierter Kritikpunkt: Wider den status quo

Eine reduzierte Fähigkeit der Nationalstaaten, gesellschaftlich gewünschte Zustände tatsächlich herbeizuführen, gepaart mit einer wahrgenommenen Entdemokratisierung von Politik aufgrund der gewachsenen Bedeutung von internationalen Institutionen stellen ein Umfeld dar, in dem sich inklusive kollektive Identitäten schwer tun und sich leicht soziale Kräfte bilden, die die politische Fragmentierung betreiben. Gleichzeitig schafft die gesellschaftliche Denationalisierung aber auch die Grundlage zur politischen Integration jenseits des Nationalstaates in Form von internationalen Institutionen, stabiler Demokratisierung und gewaltfreiem Konfliktaustrag. Und nur die Eingeborenen der Arbeitsgesellschaft können dem vergehenden Industrialismus leidenschaftlich nachtrauern: Ist es denn wirklich so schlimm, wenn die Menschen in Ostasien und Lateinamerika deutliche Wohlfahrtsgewinne erfahren, auch wenn diese partiell auf unsere Kosten gingen? Ist es denn wirklich so schlimm, wenn die Menschen weniger Fließbandarbeit verrichten muß? Die politischen Auswirkungen der gesellschaftlichen Denationalisierung sind also zumindest ambivalent, keinesfalls nur schrecklich.

Selbst wenn man die politischen Folgen einseitig ökonomistisch als negativ ansieht, so steht jedenfalls eines fest: Der Weg zurück zu einer Welt scharf abgetrennter" Nationalstaaten steht nicht mehr offen. Es ist notwendig, ein politisches Modell zu denken, das bei aller berechtigten Kritik an den Folgen der gesellschaftlichen Denationalisierung den vergangenen Reizen der nationalstaatlich organisierten Welt widersteht. Jede Spielart der politischen Fragmentierung und Re-Nationalisierung ist mittelfristig zum Scheitern verurteilt. Ganz gleich, ob die politische Fragmentierung im schwarzen, roten oder grünen parteipolitischen Gewand daherkommt, sie kann die Lösung unserer Probleme nicht bringen. Gefragt ist vielmehr institutionelle Phantasie jenseits des Nationalstaates. Das zentrale Problem der Gegenwart besteht darin, Formen der politischen Regelung zu finden, die den globalen Zu
Jede Spielart der politischen Fragmentierung und Re-Nationalisierung ist mittelfristig zum Scheitern
verurteilt.
sammenhängen gerecht werden. Notwendig ist ein Projekt komplexes Weltregieren, das mit Hilfe von internationalen und transnationalen Institutionen politische Regelungen ermöglicht, die politische Handlungsfähigkeit zurückbringen und gleichzeitig demokratisch legitimiert sind.

Aber ist das Projekt komplexes Weltregieren nicht von vornherein strukturell zum Scheitern verurteilt, ist es nicht eine Utopie im schlechten Sinne? Sicher hat das Projekt komplexes Weltregieren normative Konnotationen, es ist eine Zielorientierung, ein politisches Projekt, welches weder leicht noch von heute auf morgen erreicht werden kann. Es erscheint mir aber nicht strukturell unerreichbar. Damit das Projekt komplexes Weltregieren über den Status des Wunschdenkens hinausreicht, müssen drei Bedingungen erfüllt sein.

Bedingung 1 für komplexes Weltregieren:

Die gegenwärtig durch internationale Institutionen unterregulierten Sachbereiche können potentiell ausreichend verregelt werden.

Das ist der Fall: Die Analyse vorhandener internationaler Institutionen zeigt, daß mittels internationaler Institutionen im Prinzip alle Typen von Politiken zur Erreichung der materiellen Ziele des Regierens (Sicherheit und soziale Wohlfahrt) möglich sind. Internationale Institutionen existieren für und wider den Markt", sie können mehr erreichen als nur die Schaffung von Märkten. Sie können mittels sogenannter regulativer Regelungen auch Marktergebnisse korrigieren. Zahlreiche internationale Umweltregime belegen dies. Selbst redistributive Regelungen sind auf der internationalen Ebene nicht per se ausgeschlossen, wie beispielsweise die Regionalfonds der EU zeigen. In der Praxis dürfte allerdings wichtiger sein, daß zur Stärkung von nationalstaatlichen Politiken, die die Ungleichheit eindämmen und mithin die personale Integration befördern sollen, auf der internationalen Ebene keine redistributiven, sondern nur" regulative Regelungen erforderlich sind. Zentral dürften dabei derzeit sein:

- die Schaffung eines internationalen Regimes zur Erhebung von Energiesteuern in allen OECD-Ländern;

- eine OECD-Vereinbarung über ein harmonisiertes Steuerniveau;

- eine weltweite Tobin-Tax zur Besteuerung der Kapitalströme;

- ein OECD-Regime, das eine Obergrenze für nationale Armutsquoten von zunächst etwa 8 % (was dem gegenwärtigen OECD-Schnitt entspricht) festschreibt.

Bedingung 2 für komplexes Weltregieren:

Das Demokratiedilemma internationaler Institutionen kann

gelindert und Demokratie kann auch jenseits der nationalstaatlichen Mehrheitsdemokratie gedacht werden.

Auch diese Bedingung ist gegeben: Die Rede von der Unmöglichkeit einer Demokratie jenseits des Nationalstaates, weil die politische Öffentlichkeit fehlt, die Voraussetzung für jeden demokratischen Prozeß sei, vereinseitigt die Dinge. Demokratische Prozesse und eine zivilbürgerliche Öffentlichkeit sowie Identität bedingen sich gegenseitig. Es geht also darum, die internationalen Institutionen so zu gestalten, daß sie demokratischen Prozessen zugänglich sind und zugleich demokratiefähige Öffentlichkeiten hervorbringen. In diesem Sinne sollte nachgedacht werden über

- die Begleitung der exekutiven Verhandlungsführer bei internationalen Verhandlungen durch Parlamentarier und parteilose Experten,

- die Stärkung von Nichtregierungsorganisationen und transnationalen Interessengruppen bei internationalen Politikfindungsprozessen,

- die Möglichkeit für nationenübergreifende, z.B. europäische Referenden zu Themen, die für alle Beteiligten von Interesse sind.

Bedingung 3 für komplexes Weltregieren:

Zivil konstituierte kollektive Identitäten können sich jenseits vom und quer zum Nationalstaat entwickeln, und unerfüllte Wir-Bedürfnisse dürfen nicht notwendigerweise den Kräften der politischen Fragmentierung zugute kommen.

Der Nationalstaat hat frühzeitig ein symbolisches Bezugssystem geschaffen, in dem sich eine kollektive Identität entwickeln konnte. Der Nationalstaat verstand es somit das Wir-Bedürfnis in unnachahmlicher Weise jenseits von face-to-face Beziehungen in Form der sogenannten imagined community zu bedienen (Anderson 1991). Zwar brachte dies viel Unheil über die Menschen, ohne das symbolische Bezugssystem bliebe die Dominanz des Nationalstaates als politische Organisation jedoch unerklärlich. Wenn ein symbolisches Bezugssystem, in dem sich solch starke kollektive Identitäten ausbilden können, jenseits des Nationalstaates für absehbare Zeit nicht zu Verfügung steht, muß es vorrangig darum gehen, das allgegenwärtige und komplexitätsreduzierende Wir-Gefühl in einer komplexer werdenden Welt in politisch ungefährliche Bahnen zu lenken.

Die angerissenen Vorschläge für ein sozialverträgliches und demokratisches Weltregieren folgen diesem Postulat. Derartige, in der politischen Sphäre angesiedelte Maßnahmen werden aber das zugrundliegende Problem nicht vollständig lösen können. Im komplexen Weltregieren wird politisch gesehen das Wir-Bedürfnis weniger großzügig bedient werden können als beispielsweise zu Beginn des 20. Jahrhunderts in Europa. Damit wird das Identitätsproblem in die gesellschaftliche Sphäre zurückverwiesen. Entscheidend für das Projekt komplexes Weltregieren wird also letztlich das Individuum sein. Ihm wird fraglos ungleich mehr an intellektueller Kapazität, normativer Toleranz und Solidarität abverlangt als das jemals in der Geschichte der Fall war. Was die kognitive Kapazität anbetrifft ist das Individuum historisch betrachtet sicherlich besser gewappnet als je zuvor. 1892 schrieb ein Kommentator einer renommierten Zeitschrift, daß als Folge der modernen Zeitungen die Dorfbewohner in der Provinz mehr von den allgemeinen gesellschaftlichen und politischen Entwicklungen wissen als ein Regierungschef 100 Jahre zuvor. Ähnliches könnte heute geschrieben werden. Jeder Mensch, der nur einmal im Jahr eine Großstadt durchstreift, wird heute mit mehr unterschiedlichen Lebensstilen, Kulturen und Milieus konfrontiert als es die Vorstellungskraft unserer Urgroßväter je vorsah.

Ein Weltbürgertum in republikanischer Absicht" (Beck) setzt neben kognitiven auch moralische Kompetenzen auf Seiten des Individuums voraus und hier überwiegen eindeutig die negativen Einschätzungen. Ein breiter Strang in der Soziologie sieht einen Verfall der gemeinschaftlichen Orientierung, ein zivilbürgerliches Defizit verursacht durch die Vermarktung, die solidarische Potentiale aufzehrt und die Verstaatlichung, die die Einzelnen der solidarischen Verantwortung entledigt. Es gibt jedoch auch empirische Befunde, die ein anderes Bild zeichnen. Fast jeder zweite Amerikaner über 18 Jahre ist in irgendeiner Weise als freiwilliger Helfer tätig und diese helfenden Menschen haben häufig in stärkerem Maße individualistische Einstellungen als die andere Hälfte der Amerikaner. Individualisierung und gemeinschaftsorientiertes Verhalten scheint sich also nicht auszuschließen. Ob nun das Bild vom sozial verantwortungsvollen Individualisten oder die konservative Larmoyanz über den angeblichen Verfall der Werte zutrifft, klar ist in jedem Fall, daß es letztlich von den Menschen abhängt, ob die Herausforderungen der ungleichzeitigen Denationalisierung tatsächlich als Chance genutzt werden. Aber das ist nun wirklich nichts Neues.

Fazit: Meine Analyse bringt zum Ausdruck, daß die Probleme, die sich aus der gesellschaftlichen Denationalisierung ergeben, in Form einer politischen Denationalisierung aufgefangen werden können. Damit soll bestimmt keinem Wart-nur-ab-Automatismus das Wort geredet werden. Das Projekt komplexes Weltregieren ist ein politisches Projekt, das vielfältige Widerstände zu überwinden hat, für das gearbeitet und gekämpft werden muß. In vielerlei Hinsicht entsprechen die Grundprobleme der Denationalisierung denjenigen, die in der sog. Zweiten Moderne, also einem Umbruch innerhalb einer Epoche, thema tisiert werden: neue Grenzen und Grenzziehungen, gesellschaftlich induzierte statt staatlich verursachte Unsicherheiten, eine Pluralisierung wohlfahrtsstaatlich vorgeprägter Biographien und Verlust des Glaubens an die Möglichkeit rationaler Steuerung von oben sind dabei die zentralen Stichwörter. Entscheidend ist, daß die nationalstaatlich organisierten institutionellen Vorrichtungen der ersten Moderne nicht mehr ausreichen, um die Probleme zu bewältigen. Damit brauchen aber nicht die Werte und Ziele der Moderne generell verabschiedet zu werden: Begründungszwang, Zentralität des Individuums und die handlungsprägende Kraft der Teilrationalitäten werden im Projekt komplexes Weltregieren ebenso Bestand haben wie die gesellschaftlich gewünschten Ziele des Regierens: Sicherheit, soziale Wohlfahrt, demokratische Legitimität und kollektive Identität. Die ungleichzeitige Denationalisierung stellt weniger die axiomatischen Ideen der Moderne in Frage, sondern vielmehr die Bedingungen, unter denen sich diese axiomatischen Ideen annäherungsweise realisieren lassen konnten. Insofern bleibt ein Projekt komplexes Weltregieren der Moderne verpflichtet und steht für den Versuch, sie vor den Relativierungen der Postmoderne zu schützen.

Anmerkungen

1 Die hier skizzierten Überlegungen sind ausführlich entwickelt und begründet in Michael Zürn 1998: Regieren jenseist des Nationalstaates. Globalisierung als Chance, Frankfurt a.M.: Suhrkamp. In dieser Publikation finden sich auch die ausführlichen Belege und Verweise auf die Literatur, auf die ich hier verzichte.

2 Zu diesem Zweck haben wir 72 Indikatoren der gesellschaftlichen und politischen Denationalisierung entwickelt und erhoben. Vgl. Marianne Beisheim/Sabine Dreher/Gregor Walter/Bernhard Zangl/Michael Zürn 1998: Im Zeitalter der Globalisierung? Thesen und Daten zur gesellschaftlichen und politischen Denationalisierung, Baden-Baden: Nomos. Das Buch ist Resultat eines von der DFG geförderten Forschungsprojektes, das am Institut für Interkulturelle und Internationale Studien (InIIS) an der Universität Bremen unter meiner Leitung durchgeführt wird.