Juristische Kontroverse über S21

Symbolbild der Justitita. Quelle: flickr / Christoph Seiffert; CC BY-ND 2.0
So umstritten das Bauprojekt Stuttgart 21 in Politik und Bevölkerung ist, so kontrovers streiten auch Juristen über die Verfassungsmäßigkeit der Volksabstimmung, über das S21-Kündigungsgesetz und über die Mitfinanzierung des Bauprojekts durch das Land Baden-Württemberg.

"Mit dem S 21- Kündigungsgesetz betreten wir verfassungsrechtliches Neuland", sagte Justizminister Rainer Stickelberger. Mögliche Risiken seien deshalb ausgiebig geprüft worden, und

"Wir sind davon überzeugt, dass der vorliegende Gesetzentwurf verfassungsgemäß ist."

Aus Sicht von Landkreis-, Gemeinde- und Städtetag besteht gar kein Kündigungsrecht für den Vertrag. Eine Kostensteigerung über den Deckel von 4,5 Milliarden Euro hinaus sei noch gar nicht eingetreten; und selbst wenn dies geschehe, sei noch offen, ob die anderen Projektpartner nicht finanziell in die Bresche springen würden. Die Frage, ob der notwendige besondere Kündigungsgrund vorliegt oder nicht, wird mit der Volksabstimmung also nicht beantwortet.

Ob eine Kündigung des Finanzierungvertrags durch das Land aufgrund einer Volksabstimmung möglich ist, ist jedenfalls juristisch höchst umstritten.

Prof. Dr. Paul Kirchhof, der Gutachter der alten schwarz-gelben Landesregierung, erläuterte die Gründe seiner Ablehnung der Volksabstimmung am 5. Oktober 2010 in Stuttgart: "Bei der Volksabstimmung wird das Landesstaatsvolk als Landesgesetzgeber tätig und ist deshalb in seiner Kompetenz auf die Gegenstände der Landesgesetzgebung begrenzt. Der Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes fallen aber nicht in die Zuständigkeit des Landes, sondern ausschließlich in die des Bundes. Über den Bau eines Teilstücks der europäischen Magistrale von Paris nach Bratislava kann also weder der Landtag noch das Volk als Landesgesetzgeber entscheiden. Zudem ist eine Volksabstimmung, der es nur darum geht, den politischen Willen der Landesregierung, der Mehrheit des Landtags und der SPD-Fraktion durch eine plebiszitäre Zustimmungsgeste bestätigen zu lassen, in der Verfassung nicht vorgesehen. Sie würde die Entscheidungskompetenz des Volkes als Gesetzgeber missachten.“ Die Regierung würde das rechtsstaatliche Gebot der Verlässlichkeit und Widerspruchsfreiheit verletzen, wenn sie formal einem "Ausstiegsgesetz" zustimme, das sie inhaltlich nicht wolle.

Der zweite Gutachter Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde ergänzte, dass ein Ausstiegsgesetz auf die Änderung des Haushaltsplans ziele. Daher könne es nach der Landesverfassung nicht Gegenstand einer Volksabstimmung sein. Die zu Stuttgart 21 und zur Neubaustrecke Wendlingen-Ulm abgeschlossenen Verträge könnten daher auch durch eine Volksabstimmung nicht gekündigt werden.

Die alte Landesregierung entschied sich daher nach einer Beratung im Ministerrat am 4. Oktober 2010 dafür, dem Antrag der SPD-Fraktion über ein von der Landesregierung einzubringendes "Ausstiegsgesetz" eine Volksabstimmung zum Bahnprojekt Stuttgart-Ulm zu ermöglichen, nicht zu folgen.

Gutachtliche Stellungnahme von Prof. Dr. Dres. h.c. Paul Kirchhof

Gutachterliche Stellungnahme von Rechtsanwälten Dolde Mayen & Partner

Der Rechtsexperte der SPD, Georg Hermes vom Institut für öffentliches Recht an der Universität Frankfurt, widersprach der Einschätzung von Kirchhof und Dolde: "Eine Unkündbarkeit würde gegen fundamentale demokratische Grundsätze verstoßen", sagte er. Sonst hätten nachfolgende Regierungen und Parlamente auf Dauer keine Möglichkeit, Entscheidungen zu ändern. Auch ließ er den Einwand nicht gelten, alle den Etat betreffenden Entscheidungen seien allein dem Landtag vorbehalten. "Wenn das richtig wäre, könnte das Volk über gar nichts mehr abstimmen."

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages kommt zum Schluss, dass ein einseitiger Ausstieg von Seiten der Landesregierung nicht gegen bundesrechtliche Bindungen verstoße. Die Experten sehen auch keine rechtlichen Hürden, durch eine Volksabstimmung ein Gesetz über den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 auf den Weg zu bringen. Dieses Gesetz müsse zugleich die Entschädigung der Vertragspartner regeln. Weder das Haushaltsrecht des Landes Baden-Württemberg noch Entschließungen des Landtages aus der Vergangenheit würden das Land für die Zukunft binden. Auch gegenüber dem Bund gebe es keine Verpflichtungen. "Das Projekt ist nicht Teil des Bedarfsplanes des Bundes. Der Bund ist nicht als Vorhabenträger an dem Projekt beteiligt" heißt es in der Expertise, die der SPD-Bundestagsabgeordnete Peter Friedrich in Auftrag gegeben hatte.
"Sollten aber ein Festhalten an dem Vorhaben den Frieden in der Region nachhaltig stören und das Vertrauen der Bevölkerung in den Staat und seine Institutionen bleibend beschädigen, könnte eine Kündigung des Vertrages in Betracht kommen." Ein Gesetz zum Ausstieg aus dem Projekt, könne auch durch Volksabstimmung beschlossen werden, heißt es in dem Gutachten.

Auch das Gutachten, das die SPD am 26. Oktober 2010 vorgelegt hatte, kommt zum Schluss: Eine Volksabstimmung über ein Ausstiegsgesetz für Stuttgart 21 ist mit der Verfassung vereinbar. Dies ist das Ergebnis eines Gutachtens von Professor Georg Hermes (Goethe-Universität Frankfurt) und Professor Joachim Wieland (Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer). Die Gutachter führen in ihrer Stellungnahme aus, dass eine erfolgreiche Volksabstimmung über ein Ausstiegsgesetz dem Land ein außerordentliches Kündigungsrecht verschaffen würde. "Grund hierfür ist, dass eine Volksabstimmung die bisherige haushalts-, verkehrs-, wirtschafts- und strukturpolitisch positive Bewertung des Vorhabens durch die Landesregierung und den Landtag revidieren könnte", erläutert Professor Georg Hermes. Allerdings verweisen die Gutachter darauf hin, dass die Deutsche Bahn entschädigt werden müsse.

Gutachten vom Oktober 2010 im Auftrag der SPD-Fraktion

Daraufhin hatte die Südwest-SPD am 28. Oktober 2010 den Antrag auf ein "Aussstiegsgesetz" im Landtag zur Abstimmung gestellt. Mit den Stimmen von CDU und FDP wurde der Antrag nach heftiger Debatte abgelehnt. CDU und FDP argumentierten, ein Volksentscheid zu dem Projekt würde der Verfassung widersprechen. Für die SPD ist die Volksabstimmung der einzige Weg aus der Sackgasse. "Wer gute Argumente hat, braucht sich vor dem Volk nicht zu fürchten", sagte SPD-Landeschef Nils Schmid. Innenminister Heribert Rech (CDU) entgegnete: "Das Volk muss sich vor Politikern fürchten, die sich einen Dreck um die Verfassung scheren". Die Grünen enthielten sich der Stimme, da sie nicht bereit waren, die von der SPD vorgeschlagene Fragestellung mitzutragen. Man wolle einen ergebnisoffenen Volksentscheid. Wenn der jetzt nicht möglich sei, werde man ihn nach der Landtagswahl nachholen, wenn die Grünen dann mitregieren.

  • Landtag Baden-Württemberg
    Drucksache 14 / 6896 08. 09. 2010
    Antrag der SPD zur Volksabstimmung
    Antrag der Fraktion der SPD und Stellungnahme des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Verkehr

CDU und FDP wollen dennoch trotz Bedenken auf eine Klage gegen das Verfahren zur Stuttgart-21-Volksabstimmung verzichten. CDU-Fraktionschef Peter Hauk sagte, seine Partei halte das Kündigungsgesetz nach wie vor für fragwürdig und verfassungsrechtlich bedenklich. "Die entscheidende Frage aber ist: Was dient dem Projekt?" Da Hauk davon ausgeht, die Volksabstimmung gewinnen zu können, eine Klage aber womöglich zu weiteren Verzögerungen und Unsicherheiten führe, stelle die Fraktion ihre Bedenken zurück. "Wir vertrauen als Volkspartei auf die Mehrheit der Menschen im Land." FDP-Fraktionschef Hans-Ulrich Rülke erklärte, seine Fraktion wolle sich nicht dem Vorwurf aussetzen, „die Demokratie behindert zu haben“

Wenn die Bahn oder die anderen Vertragspartner, Stadt Stuttgart, Region oder Flughafen die von der Regierung angenommenen Kündigungsgründe nicht anerkennen und deshalb gerichtlich dagegen vorgehen, wird diese entscheidende Frage von Richtern geklärt werden müssen.

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