Baden-Württemberg

Kleine politische Landeskunde


Hrsg.: LpB

1999

 

Kleine politische Landeskunde

Inhaltsverzeichnis

 

Kommunalpolitik in Baden-Württemberg

 

Grafik Verwaltungseinteilung des Landes Baden-Württemberg

Statistisches Landesamt Baden-Württemberg

 

Die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland reicht bis in die Zeit der Gemeindebildung im 13. Jahrhundert zurück. Vor allem im deutschen Südwesten ist diese Tradition kommunaler Selbstverwaltung bis zum heutigen Tag nahezu ungebrochen. Freilich bedeutet kommunale Selbstverwaltung nicht unbedingt schon demokratische Kommunalpolitik mit den gleichen Teilhaberechten aller erwachsenen Gemeindebewohner. Dies ist erst eine Errungenschaft der neueren Zeit.

Institutionelle Garantie

Die besondere Stellung der Gemeinden wird dadurch unterstrichen, dass Grundgesetz und Landesverfassung den Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zur Regelung überlassen (Art. 28,2 GG und Art. 71,1 LV). Wichtige Bereiche der Gemeindehoheit sind die Personal- und Organisationshoheit sowie die Planungs- und Abgabenhoheit. Dem rechtlichen Status nach sind die Gemeinden Körperschaften des öffentlichen Rechts, sogenannte »Gebietskörperschaften«.

Stellung und Aufgaben der Gemeinden

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein dezentral organisiertes politisches System. Das bedeutet, es existieren mehrere eigenständige politische Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) mit eigenen inhaltlichen Zuständigkeiten, eigener Finanzwirtschaft und einem dazugehörenden politischen Willensbildungsprozess. Staatsqualität besitzen jedoch nur Bund und Länder.

Die Macht des Bürgers in Baden-Württemberg

Der Bürger steht in der Gemeindeordnung von Baden-Württemberg der Anordnung nach vor Gemeinderat und Bürgermeister. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass die Institutionen für den Bürger da sind, sich nur legitimieren können unter Berufung auf ihn, auf seinen Auftrag und auf die Leistungen, die man für ihn erbringt. Der Bürger in Baden-Württemberg hat in kommunalpolitischen Angelegenheiten bedeutenden Einfluss, denn er entscheidet unmittelbar, wer Bürgermeister wird (Plebiszit); er hat mittels Panaschieren und Kumulieren (vgl. Kap. Wahlen) einen stärkeren Einfluss darauf, wer in den Gemeinderat kommt. Traditionell ausgeprägt sind in Baden-Württemberg auf kommunaler Ebene außerdem die »Elemente direkter Demokratie«: ein bestimmtes Quorum der Bürger kann eine Bürgerversammlung erzwingen (§ 20a GemO); drei Prozent oder eine nach Gemeindegröße gestaffelte Höchstzahl der wahlberechtigten Bürger können per »Bürgerantrag« die Beratung eines Verhandlungsgegenstands im Gemeinderat erzwingen (§ 20b GemO); die Möglichkeit des Referendums in Form eines Bürgerentscheids über Sachfragen (§ 21 GemO). Das Bürgerbegehren (§ 21,3 GemO), das einen Bürgerentscheid einleitet, gehört zum traditionellen Instrumentarium direkt-demokratischer Willensbildung. In Bezug auf den institutionalisierten Entscheidungsprozess stellt es ein garantiertes Initiativrecht der jeweiligen Gemeindebevölkerung dar. Damit ein Bürgerbegehren zustande kommt, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein: es müssen bestimmte Quoren erreicht werden; das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; das Bürgerbegehren muss die Frage, über die entschieden werden soll, eine Begründung und vor allem einen Vorschlag über die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahmen enthalten; nur Angelegenheiten, die nicht schon während der letzten drei Jahre Gegenstand eines Bürgerentscheids aufgrund eines Bürgerbegehrens waren, können aufgegriffen werden; Bürgerbegehren beziehen sich wie Bürgerentscheide nur auf »wichtige Gemeindeangelegenheiten« (Positivliste). Der Negativkatalog regelt die von einem Entscheid ausgeschlossenen Gegenstände. Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet der Gemeinderat. Ein Bürgerentscheid kann aber auch vom Gemeinderat selbst herbeigeführt werden. Hierzu ist eine Zweidrittelmehrheit im Gemeinderat erforderlich. Ein Bürgerentscheid ist zustande gekommen, wenn er eine Mehrheit erhalten hat und diese mindestens 30 Prozent der Stimmberechtigten ausmacht (§ 21,6 GemO). Ein erfolgreicher Bürgerentscheid entspricht einem »endgültigen Gemeinderatsbeschluss« (§ 21,7 GemO). Der Landtag von Baden-Württemberg hat im Juli 1998 ein Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts verabschiedet, das schwerpunktmäßig die Stärkung der Bürgerbeteiligungsrechte Inhalt hat. Für Bürgerbegehren wurde das Mindestquorum von 15 auf 10 Prozent reduziert. Das Thema »Direkte Demokratie/Bürgerentscheid « erlangte damit erneutes Interesse in der öffentlichen Diskussion. Die Befürworter versprechen sich davon, der »Politikverdrossenheit « und dem Verlust lokaler Identifikation entgegenwirken zu können und die Entscheidungsmöglichkeit der Bürger im kommunalen Rahmen auszuweiten.

 

Fachwerk-Rathaus Bad Urach

Bad Urachs Fachwerk-Rathaus.
Foto: Kurverwaltung Bad Urach

 

Die Gemeinden gehören zur Ebene der Länder, ihre Zuständigkeiten sind abgeleitet. Somit unterliegen die Gemeinden der Rechtsaufsicht des Landes. Die verschiedenen Ebenen sind allerdings heute in vielfältiger Weise miteinander verflochten. Gemeinden nehmen nicht nur Selbstverwaltungsaufgaben wahr. Der Staat bedient sich ihrer auch zur Erfüllung seiner Aufgaben nach seinen Weisungen. Unterhalb der einfachen Unterteilung in »weisungsfreie Aufgaben« (Selbstverwaltungsaufgaben) und »weisungsgebundene Aufgaben « (staatliche Aufgaben) gibt es ein kompliziertes Raster gemeindlicher und staatlicher Aufgaben mit unterschiedlichen Zuständigkeits- und Aufsichtsregeln. Grob kann man sie in folgende Aufgabengruppen einteilen: Freiwillige Aufgaben, deren Erfüllung in die freie Entscheidung des Gemeinderats gestellt ist. Dazu zählen z. B. der Bau einer Gemeindehalle, eines Heimatmuseums oder eines Theaters. Auch Ortskernsanierung oder Zuschüsse an Vereine und andere Institutionen fallen in diesen Bereich. Pflichtaufgaben ohne Weisung: Sie müssen erfüllt werden, doch das »Wie« liegt in der Entscheidung der Gemeinde. Allerdings ist diese Entscheidungsfreiheit durch Richtlinien und Zuschussvergabekriterien des Landes eingeengt. Beispiele sind die Einrichtung von Schulen und Kindergärten oder der Betrieb einer Kläranlage. Pflichtaufgaben nach Weisung: Das sind Aufgaben, die die Gemeinden nach staatlichen Vorgaben erledigen müssen. Dazu zählen z.B. Wahlen oder Volkszählungen. Staatliche Aufgaben des Landes oder des Bundes: Hier fungiert die Gemeinde lediglich als untere Verwaltungsbehörde Dazu gehört vor allem der Bereich der Ordnungsverwaltung.

 

Rathaus der Gemeinde Schliengen

Ein besonders originelles Rathaus besitzt die Gemeinde Schliengen im Markgräflerland: das Wasserschloss Entenstein. Im zugehörigen Park richtete die Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg 1988 den ersten Politik-Lehrpfad in der Bundesrepublik ein. Mittlerweile gibt es einen weiteren in Eberhardzell bei Biberach. 
Foto: Walter Lang

 

Ortschafts- und Bezirksverfassung

Bürgermeister, Gemeinderat und Zentralverwaltung sind kommunalpolitische Institutionen mit gesamtstädtischem Bezugsrahmen. Auf der Stadtteilebene agieren Bezirks- und Ortsvorsteher, Bezirks- und Ortschaftsräte und vielerorts auch örtliche Verwaltungen. In der baden-württembergischen Gemeindeordnung gibt es seit 1970 die Bezirksverfassung (§§ 64-66 GemO, Möglichkeit für Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern oder mit räumlich getrennten Ortsteilen) und die Ortschaftsverfassung (§§ 67-73 GemO) für Gemeinden mit räumlich getrennten Ortsteilen. Gegenüber den Bezirksbeiräten, die bislang trotz der Möglichkeit der Direktwahl vom jeweiligen Gemeinderat berufen wurden, verdanken die Ortschaftsräte ihr Amt der Wahl durch die Bürger des Ortsteils.

Verfassung und Verwaltung der baden-württembergischen Gemeinden

Kommunalpolitik vollzieht sich in einem rechtlich vorgegebenen Rahmen. Die Kompetenz zur Erlassung der Gemeindeordnung liegt beim Landesgesetzgeber. Diese Gestaltungsfreiheit ist von den Bundesländern genutzt worden. Jedes Bundesland hat heute ein eigenes kommunales Verfassungssystem. Die wichtigsten Merkmale der Gemeindeverfassung von Baden-Württemberg sind: Der Gemeinderat als Vertretung der Gemeindebürger wird für fünf Jahre gewählt. Die starke Stellung des Bürgermeisters: Er hat den Ratsvorsitz, leitet die Verwaltung und vertritt die Gemeinde nach außen. Der (Ober-)Bürgermeister wird in Baden-Württemberg von den Bürgern direkt gewählt, und zwar für acht Jahre. Zahlreiche Elemente direkter Demokratie: Herbeiführung von Bürgerversammlungen; Bürgerantrag auf Befassung des Gemeinderats mit einem bestimmten Thema; Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.

 

Grafik Süddeutsche Ratsverfassung

 

Wachsende Bedeutung kommunalpolitischer Aufgaben

Kommunalpolitische Aufgaben gewinnen allgemein an Bedeutung. Schwierige Probleme der Bestandssicherung und der Zukunftsvorsorge werden dort konkret und fassbar, wo theoretische Entscheidungsprozesse in praktische Politik umgemünzt werden. Das abwertende Bild der »Zuschauerdemokratie« kann in der Gemeinde, in der der Bürger Politik nach- und mitvollziehen kann, schwerlich entstehen. Von den meisten Themen, die im Rathaus zur Sprache kommen, sind die Einwohner einer Gemeinde unmittelbar betroffen – praktizierte Bürgernähe wird in den Gemeinden und Städten täglich zum Prüfstein für Politik und Verwaltung.

Kleine »Herrgöttle« mit Schlips und Kragen: Die Bürgermeister im »Ländle«

Eigentlich ist der von den baden-württembergischen Bürgern gewählte Gemeinderat »Hauptorgan der Gemeinde«. So steht es in der Gemeindeordnung (§ 24 Abs. 1 Satz 1). Er beschließt kommunale Rechtsvorschriften, kontrolliert Bürgermeister und Verwaltung, stellt Gemeindepersonal ein und befindet über Steuerhebesätze und Ausgaben. Doch die kommunale Wirklichkeit sieht zumeist anders aus: Zentraler Akteur auf der kommunalpolitischen Bühne ist der Bürgermeister. Wenn sich also zwei Baden-Württemberger über ihr »kleines Herrgöttle« unterhalten, so meinen sie meist ihr Gemeindeoberhaupt, »gottähnlich« wie der Tübinger Staatsrechtler Günter Püttner einmal die starke Position der Bürgermeister und Oberbürgermeister genannt hat – aber eben mit Schlips und Kragen

Mehr Rechte und Möglichkeiten

Die besten Voraussetzungen für seine starke Position schafft die Süddeutsche Ratsverfassung, das kommunale Verfassungssystem in Baden-Württemberg. Das Gemeindeoberhaupt vereinigt in seinem Amt und seiner Position gleichzeitig drei Funktionen: er ist stimmberechtigter Vorsitzender des Gemeinderats und aller seiner Ausschüsse; er ist Chef einer auf ihn zugeschnittenen Verwaltung; er ist Repräsentant und Rechtsvertreter der Gemeinde. Als einziges Mitglied des Gemeinderats ist der Bürgermeister in allen drei Phasen des kommunalen Geschehens entscheidend mit dabei: in der Phase der Entscheidungsvorbereitung, in der Phase der Vorbereitung und rechtsgültigen Entscheidung im Gemeinderat und in der Phase der Entscheidungsausführung. Zusätzlich räumt die baden-württembergische Gemeindeordnung dem Gemeindeoberhaupt ein weiteres, wenn auch selten eingesetztes Machtinstrument ein: Der Bürgermeister hat das Recht, »anstelle des Gemeinderats« zu entscheiden, und zwar in »dringenden Angelegenheiten, deren Erledigung auch nicht bis zu einer ohne Frist und formlos einberufenen Gemeinderatssitzung aufgeschoben werden kann« (§ 43,4 GemO).

Die »höhere Weihe« der Direktwahl

Ein weiterer Faktor stärkt die Position des Bürgermeisters: in Baden-Württemberg wählen die Bürger ihr Gemeindeoberhaupt selbst. Dieses Plebiszit verleiht dem jeweiligen Amtsinhaber im allgemeinen Verständnis eine »höhere Weihe«. Die Direktwahl bedeutet nicht nur ein Mehr an bürgerlichen Beteiligungsmöglichkeiten, sondern sie verstärkt auch die Durchsetzungskraft des Bürgermeisters, der als gewählter Repräsentant des Volkes vor den Rat treten und beanspruchen kann, seine Vorstellungen unter Berufung auf den Volkswillen durchzusetzen. Dies bietet einen Anreiz für starke, durchsetzungsfähige Persönlichkeiten. Erweist er sich dann noch als guter »Innen-, Außen- und Finanzminister« – denn das macht in Baden-Württemberg einen guten Bürgermeister aus – dann kann es sein, dass er bei seiner Wiederwahl eine »Traummehrheit« von 90 Prozent und mehr bekommt. Machtfülle schafft dem baden-württembergischen Bürgermeister auch seine Präsenz als Polit-Profi. Die Gemeinderäte als »Teilzeitpolitiker« geraten da bisweilen in die schwächere Position. Bei den wachsenden Aufgaben der Städte und Gemeinden sind zunehmend aber kommunale Mandatsträger mit Fach- und Verwaltungskompetenz gefragt.

Eine Rarität: die Bürgermeisterin

In Baden-Württemberg werden fast ausschließlich gelernte Verwaltungsfachleute in das Amt des Bürgermeisters gewählt. Frauen stellen sich nach wie vor selten zur Wahl. Unter den 1038 hauptamtlichen Bürgermeistern des Landes sind gegenwärtig (1999) elf Frauen anzutreffen, darunter vier Oberbürgermeisterinnen. 1990 wurde als erste Frau Beate Weber (SPD) in Heidelberg gewählt und 1998 im Amt bestätigt. Als Oberbürgermeisterinnen folgten ihr Gudrun Heute-Bluhm (CDU) in Lörrach, Dr. Sigrun Lang (parteilos) in Baden-Baden und Brigitte Russ-Scherer (SPD) in Tübingen. Gemessen an der Gesamtzahl der Bürgermeister ist das gerade einmal ein Prozent.

 

Gemeinderatssitung der Stadt Stühlingen

Gemeinderatssitzung in der Stadt Stühlingen (5400 Einwohner) im Südschwarzwald: eine der wenigen Gemeinden in Baden-Württemberg mit einer Bürgermeisterin. 
Foto: Stadt Stühlingen

 

Der Gemeinderat

 

Der Gemeinderat ist das »Hauptorgan der Gemeinde« (§ 24,1 Satz 1 GemO). Er ist: die politische Vertretung der Bürgerschaft, die die »Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest(legt)... und über alle Angelegenheiten der Gemeinde (entscheidet), soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist« (§ 24,1 Satz 2, GemO). Dem Gemeinderat obliegt zudem die Kontrolle der Gemeindeverwaltung. Der Gemeinderat ist rechtlich kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan, das die Verwaltung – auch mit Einzelfallentscheidungen – anleitet. Die wichtigsten Rechte des Gemeinderats sind: das Satzungsrecht (das »Gesetzgebungsrecht« der Gemeinde); das Etatrecht; die Planungshoheit; die Personalhoheit (die Einstellung von Gemeindebediensteten). Die Amtszeit der Gemeinderäte beträgt fünf Jahre. Sie werden wie die Kreisräte, Landtags- und Bundestagsabgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl durch die Bürger gewählt. Die Zahl der Gemeinderäte richtet sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde.

Die kommunalen Finanzen

Ohne Geld geht nur wenig: Eine ausreichende Ausstattung mit Geldmitteln und die Möglichkeit, frei über sie zu verfügen, sind Voraussetzungen eigenständiger Kommunalpolitik. Die Einnahmen der Gemeinden stehen auf drei Säulen: den eigenen Steuern, Gebühren und Beiträgen; den allgemeinen, nicht projektgebundenen Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich und aus dem Kraftfahrzeugsteuerverbund; den gezielten, projektgebundenen Zuweisungen des Landes, vornehmlich für kommunale Bauvorhaben. Reichen diese Einnahmen nicht aus, müssen Finanzierungslücken im Haushaltsplan durch Vermögensveräußerungen, z. B. Grundstücksverkäufe, Rückgriff auf finanzielle Rücklagen oder Geldaufnahme am Kreditmarkt geschlossen werden. Die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände in Baden-Württemberg nahmen 1998 um 4,8 Prozent gegenüber dem Vorjahr ab und beliefen sich Ende 1998 auf 15,6 Milliarden Mark. Das entspricht einer Verschuldung je Einwohner aller Gemeinden und Gemeindeverbände von 1500 Mark.

Die leeren Kassen der Kommunen

Die Gemeinden leiden unter den Problemen Arbeitsplatzabbau, hohe Sozialhilfelasten und Finanzkrise. Aufwendungen für die laufende Verwaltung und die steigenden Personalkosten belasten die Kommunen immer stärker. Verwaltungsreform und -modernisierung, Budgetierung und Zielvereinbarungen sind Versuche der Gemeinden, die Finanzkrise in den Griff zu bekommen. Steigerungsraten der Gewerbesteuer im Jahr 1998 führten vielerorts zu einer Verbesserung der Situation der kommunalen Kassen, aber Unsicherheiten über anstehende Steuerreformen lassen die kommunalen Vertreter vorsichtig in die Zukunft blicken. Über die Ursache der finanziellen Schwierigkeiten sind sich die Lokalregenten einig: die Hauptverantwortung trägt der Bund. Der habe sich angewöhnt, den Städten und Gemeinden ständig neue Aufgaben zu übertragen und ihnen Kosten aufzuladen, um den eigenen Haushalt zu entlasten. Eine Gemeindefinanzreform und eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs wird gefordert, die das »Konnexitätsprinzip« verwirklichen sollen, d. h. »Wer bestellt, bezahlt«. Bund und Ländern soll demnach verfassungsrechtlich untersagt werden, Aufgaben auf die Kommunen zu übertragen, ohne diesen die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen.

 

Meersburg am Bodensee

Meersburg am Bodensee. Die alte »Meersburg« gilt als die älteste bewohnte Burg Deutschlands (seit dem 7. Jahrhundert). Jahrhundertelang war Meersburg die Residenz der Konstanzer Bischöfe. Die Dichterin Annette von Droste-Hülshoff verbrachte hier ihren Lebensabend von 1841 bis 1848.
Foto: Kur- und Verkehrsverwaltung Meersburg/Bodensee

 

Die kommunalen Landesverbände

In Baden-Württemberg gibt es drei kommunale Landesverbände: den Städtetag Baden-Württemberg mit 165 Mitgliedstädten; den Gemeindetag Baden-Württemberg, der 1056 Mitgliedstädte und -gemeinden vertritt; den Landkreistag Baden-Württemberg als Vertreter der 35 Landkreise. Die drei kommunalen Landesverbände vertreten die vielfältigen Interessen ihrer Mitglieder gegenüber der Landesregierung, dem Landesparlament und der Öffentlichkeit. Für die Kommunalvertreter ist in Art. 71,4 der Landesverfassung ein Anhörungsrecht verankert, das es in dieser Form in keinem anderen Bundesland gab: »Bevor durch Gesetz oder Verordnung allgemeine Fragen geregelt werden, welche die Gemeinden und Gemeindeverbände berühren, sind diese oder ihre Zusammenschlüsse rechtzeitig zu hören.« Daraus hat sich eine enge Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Ministerien und den drei Kommunalverbänden ergeben. Hintergrund dieses umfassenden Mitwirkungsrechts ist die besondere Bedeutung der 59 Kommunen in der staatlichen Organisation des Landes. Hier werden die im Landesparlament getroffenen Entscheidungen umgesetzt. Wichtige Fragen, beispielsweise des Umweltschutzes, der Verkehrspolitik, der Bildungs- und Kulturpolitik, können nicht ohne Beteiligung der Kommunen gelöst werden.

 

Neues Rathaus in Konstanz

Im Renaissancestil entstand im Jahr 1594 das Neue Rathaus in Konstanz am Bodensee. 
Foto: Stadtverwaltung Konstanz

 

Bürgerinitiativen

Bürgerinitiativen in Baden-Württemberg waren für die Bürgerinitiativen-Bewegung in der Bundesrepublik Deutschland in gewisser Hinsicht richtungsweisend. Die badisch-elsässische Bürgerinitiative (ein Zusammenschluss von elf elsässischen und 43 badischen Initiativen) probte 1975 mit ihrem Kampf gegen das geplante Kernkraftwerk Wyhl, mit der Besetzung des Bauplatzes und mit einem eigenen Bildungsprogramm neue Formen des bürgerlichen Widerstands. Sie wurde dadurch zum Vorbild für die zahlreichen späteren Großdemonstrationen und Aktionen gegen technologische Mammutprojekte. Bürgerinitiativen sind spontane, zeitlich meist begrenzte, lockere Zusammenschlüsse von Bürgern, die sich mit verschiedenen Aktionen gegen politische Maßnahmen, öffentliche Planungen und Unterlassungen, Missstände und befürchtete Fehlentwicklungen wehren. Themen sind z. B. Kindergärten und Spielplätze, Verkehr und Straßenbau, Schule, Stadtentwicklung und -sanierung, Randgruppen oder kulturelle Themen – und immer häufiger sind es Umweltprobleme.

 

barockes Rathaus Wangen im Allgäu

Das barocke Rathaus von Wangen im Allgäu.
Foto: Rupert Leser

 


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