Baden-Württemberg

Kleine politische Landeskunde


Hrsg.: LpB

1999

 

Kleine politische Landeskunde

Inhaltsverzeichnis

 

Das Etatrecht – »Königsrecht« des Parlaments

Alle Einnahmen und Ausgaben des Landes müssen im Haushaltsplan ausgewiesen werden (Art. 79 LV). Über den Haushaltsplan und damit über die Verwendung der »öffentlichen Mittel«, die ja zum größten Teil dem Bürger abgeforderte Steuer- und Gebührengroschen sind, entscheidet der Landtag. Ihm steht das Etatrecht zu. Seit 1981 beschließt der Landtag mit der Ausnahme des Jahres 1997 Doppelhaushalte für jeweils zwei Jahre. Man nennt das Etatrecht des Landtags auch das »Königsrecht« des Parlaments, in der Praxis aber hat der Landtag nur beschränkten Einfluss auf Umfang und Gestaltung des jeweiligen Haushalts. Von den Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres ist ein Großteil von vornherein durch bundes- und kurz- bis mittelfristig auch durch landesgesetzliche Regelungen oder sonstige Rechtsverpflichtungen (z.B. Gehaltsansprüche der Landesbediensteten) gebunden, ehe die Abgeordneten den ersten Etatentwurf zu Gesicht bekommen. Das Land hat darüber nur einen begrenzten Entscheidungsspielraum; es muss seinen rechtlichen Verpflichtungen nachkommen. Dennoch hat das Parlament mit dem Etatrecht seine stärkste Kontrollmöglichkeit gegenüber der Regierung. Im Haushalt muss eine Regierung bis ins Einzelne offen legen, welche Ausgaben vorgesehen sind. Manche bezeichnen deshalb einen Haushalt auch als ein in Zahlen gegossenes Regierungsprogramm, denn mit der Entscheidung über nüchterne Zahlen verknüpfen sich oft auch grundsätzliche politische Auseinandersetzungen.

 

Grafik wie ein Staatshaushaltsplan entsteht

 

Hohe Personalausgaben

Rund 41 Prozent eines Gesamtetats werden heute für Personalausgaben aufgewendet. Gegenwärtig beschäftigt das Land etwa 280.000 Personen. Dazu zählen Lehrer, Professoren, Richter, Polizeibeamte, Forstbeamte ebenso wie Mitarbeiter in den Verwaltungen der verschiedensten Landesbehörden. Über die Verteilung der frei verfügbaren Mittel eines Haushalts entwickelt die Landesregierung gezielte Vorstellungen, die sich ebenfalls im Entwurf des Etats niederschlagen. Damit werden nicht nur konkrete Vorgaben für die Verwaltung als Grundlage ihrer Wirtschaftsführung festgelegt; zugleich schlagen sich im Etat auch die politischen Zielsetzungen von Regierung und Parlamentsmehrheit nieder. Änderungswünsche einzelner Abgeordneter oder einer Fraktion haben nur dann eine Chance, wenn sie im Finanzausschuss und schließlich im Landtagsplenum eine Mehrheit finden. Trotzdem wird kein Haushaltsplan, der jeweils in einem mehrere Monate währenden Verfahren beraten wird, in der von der Regierung ursprünglich vorgelegten Fassung verabschiedet. Allerdings ist es notwendig, dass ein Haushaltsplan durch Nachträge ergänzt und so an aktuelle Erfordernisse angeglichen wird.

Der Länderfinanzausgleich

Zwischen dem Bund und den finanzstarken Ländern einerseits und finanzschwachen Ländern andererseits besteht in der föderativen Ordnung der Bundesrepublik eine Pflicht zum Finanzausgleich (Art. 107,2 GG). Seit 1995 wird dieser Länderfinanzausgleich gesamtdeutsch unter Einschluss der neuen Bundesländer ausgeführt. Das Prinzip ist einfach: die »reichen« Bundesländer mit überdurchschnittlich hoher Steuerkraft zahlen in einen Topf ein, aus dem die »ärmeren«, ausgleichsberechtigten Länder Geld bekommen. Der Finanzausgleich hat zwei Elemente: Einen vertikalen Finanzausgleich (z.B. von Bund zu Land) zur Finanzierung der Aufgaben, die auf den verschiedenen Ebenen zu erfüllen sind, und einen horizontalen Ausgleich (z. B. von Land zu Land) zum Ausgleich örtlich unterschiedlicher Finanzkraft. Baden-Württemberg ist fast durchgängig (neben Nordrhein- Westfalen, Bayern und Hessen) Hauptfinanzierer (»Nettozahler « oder »Geberland«) des Ausgleichstopfs. Beim horizontalen Finanzausgleich bedeutet dies: weniger Steuereinnahmen durch den Umsatzsteuerausgleich und mehr Ausgaben durch den Finanzausgleich. Immer wieder ist der Finanzausgleich Grund politischer Debatten: entweder weil anderen Ländern eine »zweckwidrige Verwendung« der Ausgleichszahlungen vorgeworfen wird, oder weil die Geberländer eine eventuell verfassungswidrige »Übernivellierung« sehen. Derzeit sind Normenkontrollanträge der Länder Baden- Württemberg, Bayern und Hessen beim Bundesverfassungsgericht anhängig.

Die Gliederung des Staatshaushaltsplans

Der baden-württembergische Staatshaushaltsplan ist in Einzelpläne untergliedert. Dem Staatsministerium und jedem der Fachministerien sowie dem Landtag und dem Rechnungshof ist ein Einzelplan gewidmet. Rund 18.000 Einnahme- und Ausgabepositionen des Haushaltsplans werden nicht nur vom Landtag als dem parlamentarischen Kontrollorgan, sondern auch vom Landesrechnungshof geprüft, dessen Mitglieder die gleiche Unabhängigkeit wie Richter besitzen. Der Rechnungshof (mit Sitz in Karlsruhe) kontrolliert die ordnungsgemäße Verwendung der Haushaltsmittel und berichtet jährlich unmittelbar dem Landtag. Gleichzeitig unterrichtet er die Landesregierung.

Wichtigste Einnahmequellen

Die wichtigsten Einnahmequellen des Landes bilden die Steuern. Dabei sind jene Steuern am ergiebigsten, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen, die sogenannten Gemeinschaftsteuern. Die Finanzkraft eines Landes hängt demnach entscheidend von der Wirtschaftskonjunktur und dem Beschäftigungsstand der Bevölkerung ab, denn zu diesen Gemeinschaftsteuern zählen u. a.: Lohn- und Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer, Kapitalertragsteuer. Sie bringen zusammen fast 60 Prozent der Gesamteinnahmen der baden-württembergischen Staatskasse ein. Außerdem stehen dem Land u. a. zu: Kraftfahrzeugsteuer, Biersteuer, Lotteriesteuer, Erbschaftsteuer, Feuerschutzsteuer. Allein die Kraftfahrzeugsteuer macht in Baden-Württemberg pro Jahr rund zwei Milliarden Mark aus. Die Grunderwerbsteuer ist mit etwa 1,5 Milliarden beteiligt. Ein weiterer Einnahmeposten ist mit knapp 130 Mio. Mark die Biersteuer. Andere wesentliche Einnahmequellen des Landes sind die Zuweisungen, Zuschüsse und Erstattungen, die der Bund für die Erfüllung bestimmter Aufgaben gibt, die Kostenbeteiligung der Gemeinden an Einrichtungen und Dienstleistungen des Landes sowie Verwaltungseinnahmen, zu denen Gewinne aus staatlichen Unternehmen und Beteiligungen, Einnahmen aus Mieten und Pachten, Stundungs- und Verzugszinsen sowie die Einnahmen aus Lotterie, Lotto und Toto, aber auch Strafen und Geldbußen gehören. Insgesamt ist für Baden- Württemberg sicherlich bemerkenswert, dass es als Flächenstaat beim Steueraufkommen pro Kopf mit an der Spitze im bundesdeutschen Vergleich liegt.

Das Land macht Schulden

Mit diesen Einnahmen, die 1998 ein Gesamtvolumen von knapp 54 Milliarden Mark umfassten, kommt das Land allerdings nicht zurecht. Es macht deshalb Schulden. 1998 war der Schuldenberg auf rund 55 Milliarden Mark angewachsen. Das entspricht einer Verschuldung pro Kopf der Bevölkerung von mehr als 5000 Mark. Allerdings ist Baden-Württemberg damit unter den Ländern mit der geringsten Pro-Kopf-Verschuldung. Die jährliche Nettokreditaufnahme in Milliardenhöhe ist notwendig, um den Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe auszugleichen (Art. 79,1 LV). Die Konsolidierung des Landeshaushalts ist und bleibt weiterhin das erklärte Ziel der Finanzpolitik, um den finanziellen Gestaltungsraum für die Zukunft sicherzustellen. Insbesondere die stark ansteigenden Zinsaufwendungen und Versorgungsverpflichtungen engen den finanzpolitischen Handlungsrahmen des Landes ein. Unter den Sachausgaben des Landes macht der Bereich Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur mit rund 26 Prozent den größten Posten aus. Im Haushaltsjahr 1998 waren dies mehr als 16 Milliarden Mark. Zu den dicksten Brocken unter den Ausgaben gehören jene für Verwaltung und politische Führung, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Verkehrsund Nachrichtenwesen, soziale Sicherung sowie Gesundheit, Sport und Erholung. Der Finanzausgleich zwischen Land und Gemeinden belastet den Haushalt mit etwa 13 Prozent. Annähernd 18 Prozent der Ausgaben wendet das Land allein für seinen Schuldendienst, also die Verzinsung und Tilgung von Krediten, auf. Wenn der Landtag sein »Königsrecht« – durch die Verabschiedung des Haushaltsplans – einmal wahrgenommen hat, kann er darauf keinen Einfluss mehr nehmen. In Fällen unvorhergesehener und unabweisbarer Bedürfnisse muss der Finanzminister jedoch nachträglich die Genehmigung des Landtags einholen. Parlamentsbeschlüsse, die neue Ausgaben oder Einnahmeminderungen zur Folge haben, bedürfen der Zustimmung der Regierung. Insgesamt muss der Staat sämtliche Ausgaben auf ihre Notwendigkeit hin überprüfen. In der Konsequenz muss er sich beständig selbst reformieren und das Haushaltsrisiko der Verschuldung minimieren. Eine umfassende Reform der Landesverwaltung unter dem Stichwort der »dezentralen Budgetverantwortung « ist hier ein wichtiger Diskussionspunkt.

 


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