Am 1. Januar 2007 kamen Rumänien und Bulgarien als neue Mitglieder hinzu. Das Europaparlament hatte dem Anfang 2007 geplanten EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens mit sehr großer Mehrheit im Grundsatz zugestimmt. Damit konnten die Beitrittsverträge mit beiden Ländern wie geplant am 25. April 2005 unterzeichnet werden. Für die Aufnahme Bulgariens stimmten 522 Abgeordnete, 70 waren dagegen. Etwas schlechter fiel das Ergebnis für Rumänien aus: 497 Abgeordnete votierten für den Beitritt, 93 dagegen.
Auch die EU-Kommission gab "Grünes Licht" für die Aufnahme Bulgariens und Rumäniens, legt aber strenge Auflagen fest. Die EU-Kommission drohte erstmals in der Geschichte der EU- Erweiterung den Mitgliedern Nummer 26 und 27 massiv mit der Anwendung von Schutzklauseln, falls beide Staaten nicht noch erhebliche Fortschritte bei der Anpassung an EU-Standards machen. Die Staats- und Regierungschefs der 25 EU-Staaten begrüßten zwar auf ihrem Gipfel Sofia und Bukarest, doch beschlossen sie zugleich: Eine Erweiterung, wie die Union sie mit Bulgarien und Rumänien noch durchexerziert, soll es künftig nicht mehr geben. Auch wenn die Regierenden an der grundsätzlichen Richtigkeit des Beitritts keine Zweifel haben. Die Liste der Beschränkungen ist lang und beispiellos.
Dabei geht es vor allem um die Bekämpfung der Korruption, den Aufbau einer unabhängigen Justiz und die Schaffung funktionierender Behörden. Mit Schutzklauseln würden die Rechte der beiden Neu-Mitglieder eingeschränkt. Die Kommission drohte mit einer Kürzung der Agrarsubventionen um 25 Prozent, falls es Sofia und Bukarest nach wie vor nicht gelinge, eine Behörde zu schaffen, die die EU-Gelder kontrollierbar auszahlt. Wenn das Veterinärwesen nicht drastisch verbessert werde, dürften Bulgarien und Rumänien bestimmte Agrarprodukte nicht exportieren. Wegen der Schweinepest bleiben Schweinefleisch-Ausfuhren ohnehin bis auf weiteres verboten. Sollten beide Staaten die Rechtsvorschriften über den EU-Binnenmarkt nicht voll umsetzen, so drohen »geeignete Schutzmaßnahmen« beim freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr sowie der Freizügigkeit von Personen.
Bulgarien wurde gemahnt, die Geldwäsche stärker zu bekämpfen. Außerdem seien in Bulgarien die Unzulänglichkeiten in der Luftfahrt bei Wartung, Flugbetrieb und Erteilung von Genehmigungen für Flugpersonal so groß, dass die Kommission sich vorbehalten müsse, den Zugang des Landes zum internationalen Flugverkehr zu beschränken. Rumänien müsse mehr tun, um fällige Steuern auch wirklich einzutreiben.
Nur zehn der bisherigen 25 EU-Mitgliedstaaten wollen Rumänen und Bulgaren völlig freien Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt erlauben. Wie Deutschland planen die meisten Länder eine zweijährige Übergangsphase. Rumänien und Bulgarien sind die ärmsten Mitglieder der EU. Die Durchschnittsgehälter liegen dort bei monatlich 200 Euro.

tagesschau: EU-Beitritt von Rumänien und Bulgarien

Die Länder Südosteuropas stehen auf der Liste zukünftiger Erweiterungen ganz oben. Dabei befinden sich diese Länder auf ihrem Weg in Richtung EU in verschiedenen Stadien der Beitrittsreife.

Im Dezember 2005 hatte die Europäische Kommission der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien den Status eines Beitrittslandes verliehen, die Beitrittsverhandlungen haben aber noch nicht begonnen.
Alle anderen westlichen Balkanländer sind potenzielle Bewerber: Albanien , Bosnien und Herzegowina , Montenegro und Serbien einschließlich des Kosovo im Sinne der Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats. Die EU hat sich wiederholt auf höchster politischer Ebene zur EU-Mitgliedschaft der westlichen Balkanländer bekannt, sofern diese die Beitrittskriterien erfüllen.

Die Erweiterung der Europäischen Union um die Beitrittskandidaten Türkei,  Mazedonien und den potentiellen Kandidaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Serbien und Kosovo rückt vorerst in weite Ferne.

Die EU-Kommission legte am 6. November 2007 den jährlichen Fortschrittsbericht für die Beitragskandidaten vor. In diesen Fortschrittsberichten geben die Kommissionsdienststellen einen Bericht und eine Beurteilung über alle im Laufe der letzten 12 Monate erzielten Forschritte für jeden der Kandidaten Grobe Verletzungen der Menschenrechte, Korruption sowie schleppende Reformen machen Beitritte noch in diesem Jahrzehnt immer unwahrscheinlicher. Nach den schlechten Erfahrungen mit den Beitritten Bulgariens und Rumäniens Anfang 2007, deren politische Standards immer noch unter den EU-Vorgaben liegen, prüft die Kommission jetzt das Reformtempo der Kandidaten genau.

Die EU begann die formellen Gespräche mit der Türkei im Oktober 2005. Die Verhandlungen wurden im Dezember 2006 teilweise ausgesetzt, weil die Türkei sich weigerte, ihre Häfen für das EU-Mitglied Zypern zu öffnen. Unzufrieden ist die EU mit dem Reformtempo der Türkei: Beim Thema Meinungsfreiheit verwies die Kommission vor allem auf den umstrittenen türkischen Strafrechtsparagrafen 301 ("Beleidigung des Türkentums"). Dieser müsse aufgehoben oder geändert werden. Es sei "nicht hinnehmbar", wenn in einer europäischen Demokratie Kritiker, Schriftsteller und Akademiker politisch verfolgt würden. Weitere Verbesserungen seien bei der Justizreform, beim Kampf gegen die Korruption, bei stärkeren Rechten für Frauen, Kinder und Gewerkschaften, kulturellen Rechten, ebenso wie bei der Kontrolle der Sicherheitskräfte nötig, heißt es im Fortschrittsbericht. Wegen der "politischen Wirren" hätten sich die Reformen verlangsamt. Vor allem nichtmuslimische Gruppen wären noch immer deutlich benachteiligt, kritisiert die EU-Kommission. Lob gab es hingegen für die Abwicklung der Parlamentswahlen: Das Land habe seine politische und institutionelle Krise gut überwunden, bei den Wahlen wären alle demokratische Standards eingehalten worden.

Dem Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union stand nach Ansicht der EU-Kommission kaum noch etwas im Weg. Da es keine grundsätzlichen Widerstände unter den Mitgliedsländern gab, konnte Kroatien am 1. Juli 2013 das 28. Mitglied der Europäischen Union werden. Kroatien musste allerdings seine Anstrengungen vor allem bei der Justizreform und im Kampf gegen Korruption weiter verstärken. Insgesamt ging die Justizreform voran, es sind aber noch erheblichen Anstrengungen notwendig, um die Schwächen des Justizsystems zu überwinden. Im Kampf gegen Korruption gab es erste Ergebnisse, allerdings bleibt Korruption weit verbreitet. Gute Noten stellt Brüssel Kroatien bei den meisten Wirtschaftsreformen aus. Auch bei der Privatisierung wurden Erfolge verzeichnet, darunter auch der Verkauf von verlustträchtigen Stahl- bzw. Aluminiumwerken. Kritik gab es allerdings an den weiteren Verzögerungen bei der Restrukturierung der staatlichen Schiffswerften und der Bahnunternehmen. Um einigen Mitgliedsländer wie Großbritannien und den Niederlanden letzte Zweifel zu nehmen, wurde Kroatien bis zu seinem tatsächlichen Beitritt einer genauen Beobachtung unterzogen.

Wenig gute Noten stellt Brüssel Mazedonien, Montenegro und Albanien aus. Das Reformtempo dieser Länder ist viel zu langsam. Von Mazedonien erwartet die EU-Kommission, dass es bedeutende Ergebnisse bei der Verbesserung der Verwaltungskapazitäten und im Kampf gegen Korruption erzielt. In Mazedonien würden politische Spannungen die Reformen verzögern. Daher forderte die EU die Politiker in Mazedonien zu einem konstruktiven politischen Dialog auf. In Albanien herrsche weiterhin ein "hochgradig konfrontatives Klima", heißt es im Kommissionsbericht.

In Bosnien-Herzegowina begegnen sich weiterhin muslimische, kroatische und serbische Politiker unversöhnlich. Das Land ist noch weit von einem demokratischen Staat entfernt.

Serbien hat bisher immer noch nicht alle mutmaßlichen Kriegsverbrecher an das internationale Tribunal in Den Haag ausgeliefert. Die politischen Parteien in Serbien seien tief zerstritten, was die Umsetzung der notwendigen Reformen verzögere. Zusätzliche Anstrengungen müssten unternommen werden im Bereich Demokratisierung und Rechtstaatlichkeit. Vor allem die Korruption muss bekämpft werden.
Zehn Jahre nach dem Krieg im Kosovo beantragte Serbien am 22. Dezember 2009 die Aufnahme in die EU. Als einer der größten Stolpersteine auf dem Weg in die EU könnte sich die Kosovo-Frage erweisen, da auch Uneinigkeit innerhalb der Union herrscht. 22 EU-Mitglieder haben bislang das Kosovo als souveränen Staat anerkannt.

Europäische Kommission: Erweiterungsstrategie und Fortschrittsberichte 2007

Mit der Erweiterung wird die EU jedoch vor ihre bisher größten Herausforderungen gestellt. Der Beitritt der mittel- und osteuropäischen Länder fordert nicht nur den verteilungspolitischen Status quo heraus. Die Probleme der Handlungsfähigkeit und Regierbarkeit einer EU mit 25 und mehr Mitgliedern werden zunehmen. Zugleich will sich die Europäische Union eine Verfassung geben. Doch die Verhandlungen auf dem Brüsseler EU-Gipfel im Dezember 2003 scheiterten und wurden vertagt.

Vergleichbare Erfolge wie in der EU-15 dürften sich in den zehn neuen EU-Ländern nicht so rasch einstellen. 56 Jahre, so das britische Fachblatt "Economist", werde es im Schnitt dauern, bis die Neulinge den Wohlstand der Altmitglieder erreichen; am schnellsten - in 21 Jahren - wird es der Prognose zufolge Zypern schaffen, Estland in 31 Jahren, am längsten - 59 Jahre - braucht voraussichtlich Polen.

Die 75 Millionen Einwohner Mitteleuropas - Osteuropa beginnt für sie erst weiter in Richtung Ural - verfügen nur über ein Viertel des Pro-Kopf-Einkommens der alten EU. In Lettland, der ärmsten Nation, haben die Menschen im Schnitt nur ein Drittel des slowenischen Einkommens.

Die einst von Moskauer Diktatoren unterdrückten Völker haben Angst, nun von Brüsseler Bürokraten regiert zu werden. Und umgekehrt befürchtet man in der Alt-EU, die zuletzt wenig rosige Wirtschaftslage werde sich durch die Konkurrenz billiger Arbeitskräfte aus dem Osten weiter verschlechtern.

Deshalb werden die Neumitglieder auch nur schrittweise aufgenommen. Am 1. Mai fallen die Zollschranken, Passkontrollen aber bleiben. Polen behält den Zloty, Estland die Krone. Der Euro kommt erst, wenn die alten Währungen über zwei Jahre hinweg ihren Kurs halten - das kann, schätzen Experten, bis 2011 dauern; so lange wohl müssen östlich der Oder auch Jobsucher warten, bis sie in Deutschland legal arbeiten dürfen. Frühestens 2007 sind die neuen EU-Länder voll in das Schengen-System integriert, das die Innengrenzen durchlässig macht, aber illegale Einwanderer von außen abhalten soll.

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit bleibt in den meisten EU-Ländern vorerst eingeschränkt. Das sogenannte 2+3+2-Modell erlaubt es den bisherigen Mitgliedstaaten, bisherige Zuwanderungsbeschränkungen für zunächst zwei, dann nochmals drei Jahre beizubehalten und im Falle "aktueller oder befürchteter schwerwiegender Arbeitsmarktstörungen" um weitere zwei Jahre zu verlängern. Völlige Freizügigkeit wird also erst im Jahr 2013 erreicht sein. Wie viele Migranten sich mittelfristig auf den Weg machen, ist vor diesem Hintergrund schwer einzuschätzen. Für die gesamte EU hat eine im Auftrag der Europäischen Kommission angefertigte Studie eine durchschnittliche Zuwanderung von jährlich 220 000 Personen ergeben.

Sorgen, wie sie in den vergangenen Jahren hüben wie drüben die öffentlichen Debatten geprägt haben, konnten jedoch, wie ein Blick in die Geschichte zeigt, schon bei den bisherigen Erweiterungsprozessen in ähnlicher Form beobachtet werden. Die Ängste, die auch im Vorfeld der Erweiterung um Spanien oder Portugal sowie Großbritannien zu hören waren, haben sich im Rückblick freilich als weit gehend unberechtigt herausgestellt. Im Dezember 2002 prognostizierte die Osteuropabank, dass die Beitrittsländer dem "erfolgreichen Beispiel Spaniens und Portugals" folgen werden.

Der Blick in die Geschichte der europäischen Integration zeigt, dass Erweiterungen auch in der Vergangenheit immer Gegenstand des politischen Streits gewesen waren. Die Türkei und auch Großbritannien gehörten schon in den 1960er-Jahren zu den Staaten, die die Aufnahme in die Europäische Gemeinschaft anstrebten, von einigen Staaten, die damals schon Mitglied waren, aber abgewiesen wurden. Vor allem Großbritannien, das zunächst selbst kein Interesse an einer Mitgliedschaft gezeigt hatte, scheiterte dann, als sich London umorientiert hatte, zweimal am Widerstand Frankreichs. Der französische Staatspräsident Charles de Gaulle verhinderte 1963 und 1967 die Aufnahme der britischen Inseln in den Kreis der Sechser-Gemeinschaft.

Die zweite Hälfte der 1960er-Jahre war – nach der "Politik des leeren Stuhls" Frankreichs – gekennzeichnet durch eine neue europapolitische Aufbruchstimmung, die in dem für die weitere Entwicklung der europäischen Integration bedeutsamen Gipfel von Den Haag im Dezember 1969 kulminierte. Neben wichtigen Reformplänen beschloss die Sechser-Gemeinschaft auch, Verhandlungen mit den beitrittswilligen Staaten aufzunehmen, aber nur unter der Voraussetzung, dass die neuen Mitgliedstaaten, wie es in den Schlussfolgerungen des Gipfels von Den Haag hieß, die "Verträge und deren politische Zielsetzung, das seit Vertragsbeginn eingetretene Folgerecht und die hinsichtlich des Ausbaus getroffenen Optionen" akzeptieren. Mit dem Gipfel von Den Haag hatte sich auch ein weiteres Muster europäischer Politik herausgebildet: Während in den Jahren davor einzelne Regierungen oder die Außenminister auf ihren Konferenzen die Reformen angestoßen haben, waren es nun die Staats- und Regierungschefs, die das Heft gemeinsam in die Hand nahmen und eine Art von europapolitischer "Richtlinienkompetenz" beanspruchten.

Aber nicht nur Großbritannien klopfte Anfang der 1970er-Jahre – nun zum dritten Mal – an die Tür der Gemeinschaft. Mit Irland, Dänemark und Norwegen standen drei weitere Staaten parat, die aus der europäischen Freihandelszone EFTA heraus und in den exklusiveren Club der EG hinein wollten. Bei diesen Staaten war das Beitrittsgesuch ebenso wie bei Großbritannien mehr eine Frage der rationalen Abwägung und die logische Folge der engen wirtschaftlichen Verflechtung, als ein echter Herzenswunsch. Die norwegische Bevölkerung lehnte in einem Referendum mit einer Mehrheit von 53,9 Prozent einen Beitritt ab. Mit dem Jahresbeginn 1973 war somit durch die Aufnahme von Großbritannien, Dänemark und Irland die erste Erweiterung der Gemeinschaft, die häufig auch als erste "Norderweiterung" beschrieben wird, unter Dach und Fach.

Die folgende Erweiterung der Gemeinschaft 1981 und 1986 um die Staaten Griechenland, Spanien und Portugal ging als "Süderweiterung" in die Geschichte ein und erinnert in vielen Punkten an die jetzige Osterweiterung. In beiden Fällen ging es damals wie heute darum, mit der Aufnahme von ursprünglich autoritären Staaten die politischen Reform- und Demokratisierungsprozesse in den neuen Demokratien zu unterstützen. Im Juni 1985 konnten schließlich die Beitrittsverträge unterzeichnet und der Abschluss der Süderweiterung feierlich besiegelt werden. Im Rückblick zeigte sich sehr schnell, dass die Aufnahme der drei Mittelmeerstaaten – auch wenn vor allem Griechenland und Spanien die Gemeinschaft zu manchen finanziell schmerzhaften Kompromissen zwangen – ökonomisch und vor allem auch politisch ein großer Erfolg war

Während die ersten beiden Erweiterungsrunden für die Kandidatenstaaten und auch für die Gemeinschaft selber mit politischen und wirtschaftlichen Problemen verbunden waren, verlief der erneute Zuwachs im europäischen Club recht reibungslos – alle drei Staaten, die zum Jahresbeginn 1995 in die Europäische Union aufgenommen wurden, waren zum Zeitpunkt ihres Beitritts wirtschaftlich und politisch absolut solide. Ein zentrales Motiv der Beitrittsgesuche Österreichs, Schwedens und Finnlands sowie Norwegens, das einen erneuten Anlauf unternommen hatte, war es, die "Regeln des Spiels" künftig selber mitbestimmen zu können (Glenn 2003, S. 214). Denn alle vier EFTA-Staaten waren schon vor ihrem Beitritt zur EU von der europäischen Rechtsetzung, den Richtlinien und Verordnungen, die die EU-Organe Tag für Tag verabschiedet haben, zwar unmittelbar betroffen und mussten europäische Vorgaben in nationales Recht umsetzen, wenn sie von den Segnungen des europäischen Binnenmarktes profitieren wollten. Sie hatten jedoch als Nichtmitglieder keine Möglichkeit, auf die europäische Gesetzgebung direkten Einfluss zu nehmen und ihre Interessen einzubringen.

Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes bekam die Europäische Gemeinschaft unverhofft eine zentrale Rolle zugewiesen, die sie klug nutzte, um einerseits die großen Erwartungen an den "Westen" wenigstens in Ansätzen erfüllen zu können und andererseits die geleistete ökonomische und politische Unterstützung mit eigenen Interessen zu verknüpfen. Die EG und einzelne Mitgliedstaaten wie die Bundesrepublik Deutschland und Österreich hatten als unmittelbare Nachbarn und aufgrund der historischen Beziehungen ganz klare "wirtschaftliche Interessen am osteuropäischen Markt, sicherheitspolitische Interessen an Stabilität in Osteuropa, wirtschafts- und sicherheitspolitische Interessen am Ausbleiben einer großen Wanderungsbewegung von Ost nach West".

Die europäischen Staats- und Regierungschefs haben auf dieser Basis auf ihren Gipfeltreffen die Weichen für die Osterweiterung gestellt. Dabei spielte neben dem Europäischen Rat, der die Grundsatzentscheidungen traf, die Europäische Kommission als vorbereitendes Organ eine immer wichtiger werdende Rolle – der Apparat der Kommission und der für die Erweiterung zuständige Kommissar Günter Verheugen spielten von nun an den politisch entscheidenden Part, da die Kommission die Entscheidungen des Rates durch detaillierte Vorlagen und politische Empfehlungen vorbereitete und später dann auch die Kärrnerarbeit in den Verhandlungen mit den Beitrittskandidaten zu leisten hatte.

Nachdem die Europäische Gemeinschaft schon frühzeitig finanzielle Programme zur Unterstützung des wirtschaftlichen und politischen Umbaus in einzelnen Staaten wie Ungarn oder Polen aufgelegt hatte, markiert das Treffen des Europäischen Rats in Kopenhagen den eigentlichen Auftakt der Osterweiterung. Im Juni 1993 erklärten sich die Staats- und Regierungschefs prinzipiell bereit, die Staaten aus Ost- und Mittelosteuropa in ihren Club aufzunehmen.

Im Dezember 2002 war es die dänische Ratspräsidentschaft, die einen Europäischen Gipfel zu leiten hatte, der als Erweiterungsgipfel in die Geschichte der EU eingehen sollte. Neun Jahre nach dem ersten Kopenhagener Gipfel, auf dem die Erweiterung grundsätzlich beschlossen worden war, war es der zweite Rat von Kopenhagen, der mit der Aufnahme von zehn Kandidaten zum 1. Mai 2004 den historisch einmaligen Erweiterungsprozess mit einem konkreten Datum abschloss.

Als das Europäische Parlament (EP) dann im April 2003 dem Beitritt der zehn Bewerberstaaten zustimmte, war der Weg frei für die Erweiterung. Erst nachdem das Parlament in Straßburg grünes Licht gegeben hatte, konnten die Beitrittsverträge unterzeichnet werden. Das EP hatte einzeln über die Aufnahme abgestimmt und dabei – mit Ausnahme von Tschechien und Zypern – die Aufnahme aller Staaten mit überwältigenden Mehrheiten von jeweils über 90 Prozent beschlossen.

Die Erweiterung stellt neben dem institutionellen auch den haushalts- und verteilungspolitischen Status quo in der EU in Frage. Nachhaltige Auswirkungen sind besonders in den ausgabenstärksten Gemeinschaftspolitiken, der Agrar- und der Strukturpolitik, zu erwarten. Auf diese beiden Ausgabekategorien entfallen rund 80 Prozent des EU-Haushalts. Diese anachronistische Struktur entspricht offenkundig nicht dem Entwicklungsstand der Union und dient nicht ihrer Zielsetzung, "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt" bis zum Jahr 2010 zu werden. Einerseits verstärkt die Erweiterung den über Jahre aufgestauten Reformbedarf der Politiken und Finanzen der EU, andererseits verhindern nationale Interessenkonstellationen und der Imperativ der Einstimmigkeit beim Abschluss von Finanzpaketen radikale Veränderungen. Deshalb werden auf politischer Ebene zumeist nur moderate Reformen diskutiert, die aber immerhin eine Trendumkehr einleiten könnten, während Experten zunehmend einen Politikwechsel und fundamentale Reformen anregen.

Die relativen Kosten anderer großer Aufbauhilfen

Das letzte große Finanzpaket war die Agenda 2000, die im März 1999 vom Europäischen Rat in Berlin verabschiedet wurde und die Finanzierung der EU bis zum Jahr 2006 festlegte. Damals brachten die 15 Staats- und Regierungschefs nur mit größter Mühe einen Kompromiss zustande. Die hauptsächlichen Konfliktlinien verliefen zwischen denen, die die Ausgaben einfrieren oder gar reduzieren wollten und jenen, die weiterhin eine expansive Ausgabenpolitik favorisierten. Die finanzielle Vorausschau 2000–2006 berücksichtigte bereits die budgetären Effekte der Aufnahme neuer Mitglieder. Als Mittel für die Beitrittsvorbereitung (Heranführungshilfe) wurden für zehn Länder rund 22 Milliarden Euro angesetzt und für bis zu sechs neue Mitglieder ab dem Jahr 2002 58 Milliarden Euro. Diese Mittel wurden in eigenen Rubriken erfasst und vom Budget für die EU-15 abgegrenzt.

Grundlage für Beschlüsse über den Haushalt der EU bilden Artikel 269 und 272 EGV. Danach verlangt jede Änderung des Systems der Eigenmittel Einstimmigkeit im Rat (auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments) und die Zustimmung der Mitgliedstaaten gemäß ihren nationalen Bestimmungen. Der jährliche Haushalt wird in einem komplizierten Zusammenspiel mit dem
Europäischen Parlament vom Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Der Europäische Konvent hat in seinem Verfassungsentwurf eine Reform der Finanzverfassung vorgeschlagen. Die wichtigsten Neuerungen sind darin die Festlegung der Eigenmittelobergrenze und der Eigenmittelkategorien in einem Europäischen Gesetz, das vom Ministerrat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschlossen und wie auch bisher von den Mitgliedstaaten ratifiziert wird. Ferner soll der bisher informelle mehrjährige Finanzrahmen im Primärrecht der Union verankert und in einem europäischen Gesetz des Ministerrats nach Zustimmung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden. Die nächste Finanzielle Vorausschau wird gemäß dem geltenden Vertrag von Nizza für die Jahre ab 2007 in jedem Falle noch einstimmig beschlossen werden. Das Finanzpaket "Agenda 2007" wird nach den jetzigen Erweiterungsfahrplänen für 27 (plus Bulgarien und Rumänien) oder gar 28 Mitgliedstaaten (plus Kroatien) gelten.

Gegenwärtig beziehen einzelne Mitgliedstaaten bereits Positionen in Bezug auf den Haushalt für die Jahre 2007–2013. So fordert die deutsche Bundesregierung ebenso wie Frankreich, Großbritannien, Schweden, die Niederlande und Österreich eine Begrenzung der Eigenmittel auf 1,00 Prozent des Bruttonationalprodukts (BNP)1 der EU.  Mittel in dem Moment zu kürzen, in dem die Union ihre Mitgliedszahl nahezu verdoppelt, wirkt auf den ersten Blick abwegig. Jedoch wird der Haushalt in absoluten Zahlen gemäß der Höhe des Wirtschaftswachstums ansteigen. Hinzu kommt, dass die Zwangsjacke der Maastricht-Kriterien zur Wirtschafts- und Währungsunion eine sparsame Haushaltsführung auch auf europäischer Ebene verlangt.

Bei jeder Erweiterungsrunde stellte die Eingliederung neuer Mitglieder in die Gemeinsame Agrarpolitik (und die Fischereipolitik) eine hohe Beitrittshürde dar. Da die zehn neuen Mitgliedstaaten relativ große, wenn auch von Land zu Land variierende, Agrarsektoren mit hohen Quoten von Erwerbstätigkeit (durchschnittlich 13,2 Prozent gegenüber 4,1 Prozent in der EU-15) bei unterdurchschnittlicher Produktivität haben, werden die neuen Mitglieder wohl nicht das Reformlager in der EU stärken. Der von den Beitrittskandidaten, besonders Polen und Ungarn, hart geführte Kampf um die Direktzahlungen zur Einkommensunterstützung der Bauern signalisierte, dass die neuen Mitglieder dauerhaft mit hohen Einnahmen aus dem Agrarhaushalt rechnen. Dafür wurde in dem Beitrittsvertrag ein Grundstein gelegt. Ferner sind im Beitrittsvertrag Vorfestlegungen bis 2013 in Bezug auf die Obergrenze des Agrarhaushalts getroffen worden, die an der Besitzstandswahrung und nicht an Reformen orientiert sind.

In der Folge der so genannten Halbzeitbewertung der GAP (Gemeinsame Agrarpolitik) durch die EU-Kommission hat der Agrarministerrat im Juni 2003 Reformen beschlossen, die als Schritte zur Umsteuerung der GAP von der Verteilungsmaschinerie zur verbraucher- und umweltorientierten GAP gewertet werden. Zentrale Elemente sind:

• Die Entkopplung der Subvention von der Produktion (beim Ackerbau mindestens 75 Prozent, aber die Viehhaltung ist nicht einbezogen).
• Für Preissenkungen wird ein Ausgleich durch Direktbeihilfen gezahlt, die stufenweise abgebaut werden: bis 2013 Kürzung um 19 Prozent für Großbetriebe und 12,5 Prozent für mittlere Betriebe.
• Die Preissenkung für Milchpulver um 15 Prozent wie allerdings bereits 1999 beschlossen.
• Die Preissenkung für Butter um insgesamt 25 Prozent.
• Die Preissenkung für Getreide scheiterte am Widerstand Frankreichs. Vereinbart wurde aber die Halbierung der Lagerzuschüsse für Getreide.
• Die Verlängerung der Milchquoten bis 2015 und Zusatzmengen für die meisten Mitgliedstaaten.

Diese Reformen führen zunächst nicht zur Ausgabensenkung. Bis 2013 wird mit einem Anstieg der Mittel für Direktzahlungen und für die Marktpolitik auf maximal 48,5 Milliarden Euro gerechnet. Bereits von 2007 an werden deshalb Ad-hoc-Beschlüsse zur Einhaltung der Obergrenzen notwendig. Dreh- und Angelpunkt für die Ausgabenreduzierung in der GAP bleibt die Behandlung der Direktzahlungen, auf die heute zwischen 75 und 80 Prozent der Haushaltslinie für die GAP entfallen. Neben der Ko-Finanzierung aus nationalen Mitteln, wie es mit bis zu 50 Prozent in der Strukturpolitik üblich ist, käme prinzipiell ein über mehrere Jahre gestreckter schrittweiser und vollständiger Abbau der Zahlungen in Betracht. Die neuen Mitglieder, die ja gemäß den Regelungen des Beitrittsvertrages schrittweise in das System der Direktzahlungen integriert werden, könnten Transfers für die Entwicklung des ländlichen Raumes statt direkter Einkommensbeihilfen für die Bauern erhalten.

Grundlage der EU-Strukturpolitik sind die in den EU-Verträgen formulierten Ziele, "den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern" (EGV, Artikel 2, auch EUV, Artikel 2). Erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 war das Ziel wirtschaftlicher und sozialer Kohäsion in die Gemeinschaftsverträge eingeführt worden. Die Strukturpolitik gehört zu den Feldern mit der größten Ausgabendynamik. Der Anteil am EU-Budget stieg von 17,5 Prozent im Jahre 1988 auf 35,7 Prozent im Jahr 1999. Die Strukturpolitik ist unterdessen zu einem Symbol der Solidarität unter den Mitgliedstaaten stilisiert worden. Der mit EU-Mitteln finanzierte Bau von Autobahntrassen hat möglicherweise das Gefühl der Zusammengehörigkeit gestärkt, andererseits aber auch zu einer Politik nach dem Gießkannenprinzip geführt. So lebten 2002 zirka 45 Prozent der Unionsbevölkerung in Förderregionen der EU. Alle Mitgliedstaaten der EU-15 außer Luxemburg und Dänemark haben zumindest eine Region, die Fördermittel erhält.

Um die Effekte von Erweiterung und Reformen auf das Budget der Europäischen Union zu erfassen, wurden vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung Berlin in Zusammenarbeit mit dem Institut für Agrarökonomie Göttingen und dem Institut für Europäische Politik Berlin Gesamtszenarien für den Haushalt der Europäischen Union der Jahre 2007 und 2013 abgeleitet und durchgerechnet

• Szenario 1: Status quo EU-27

Das Szenario Status quo EU-27 spiegelt die finanziellen Effekte einer Erweiterung um zwölf Beitrittsländer (also inklusive Bulgarien und Rumänien) unter unveränderter Anwendung der heute gültigen Regeln wider. In der Strukturpolitik bedeutet dies, dass sich nur Regionen für die Höchstförderung qualifizieren, die ein BIP pro Kopf von bis zu 75 Prozent des EU-Durchschnitts aufweisen. Das durch die Erweiterung statistisch gesunkene BIP pro Kopf (minus 18 Prozent) schlägt in diesem Szenario voll durch: Spanien und Griechenland behalten nur ein gutes Drittel ihres Förderumfangs, Portugal, Italien und Deutschland nur ein Zehntel. Insgesamt fallen 23 Regionen mit 43 Millionen Einwohnern aus der Ziel-1-Förderung heraus. Die Neumitglieder erhalten mit ihrem Beitritt die vollen Direktzahlungen zur Stützung der Einkommen der Landwirte aus dem europäischen Agrarhaushalt und sind dementsprechend zur vollen Flächenstillegung verpflichtet.

• Szenario 2: Moderate Reform EU-27

Das Szenario Moderate Reform EU-27 zeichnet sich durch moderate Reformen in der GAP und in der Strukturpolitik in einer erweiterten Union aus. In der Strukturpolitik wird die Einkommensschwelle, die für die Ziel-1-Förderung ausschlaggebend ist, von 75 Prozent auf 80 Prozent des EU-Durchschnitts angehoben. Damit wird auf den Umstand reagiert, dass viele der heutigen Ziel-1-Regionen in der erweiterten Union ihren Förderstatus verlieren, da das durchschnittliche BIP pro Kopf der EU-27 um etwa 18 Prozent5 unter dem der EU-15 liegt. Trotzdem fallen einige der heutigen Empfänger aus der Förderung heraus, da eine volle Kompensation des abgesunkenen EU-Durchschnitts erst bei zirka 86 Prozent gegeben wäre. Zudem wird der Anteil der "sonstigen Förderung" an den Strukturfonds von 30 Prozent auf 10 Prozent gesenkt. Dies betrifft in erster Linie die Unterstützung für altindustrielle Räume, auch wenn diese Gebiete ein BIP pro Kopf von mehr als 75 Prozent des EU-Durchschnitts aufweisen, sowie arbeitsmarktpolitische Programme. Die Direktzahlungen zur Einkommensstützung in der Landwirtschaft bleiben in diesem Szenario zwar erhalten, werden aber zu 50 Prozent aus den nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten kofinanziert. Damit sinkt der Anteil der Ausgaben für die Landwirtschaft am EU-Haushalt.

• Szenario 3: Entschiedene Reform EU-27

Das Szenario Entschiedene Reform EU-27 sieht tiefgreifende Reformen in der Agrar- und Strukturpolitik vor. Nur noch die Mitgliedstaaten, deren nationales (!) BIP pro Kopf deutlich unter 90 Prozent des EU-Durchschnitts liegt, werden eine prioritäre strukturpolitische Förderung erhalten. Der Abbau regionaler Disparitäten innerhalb eines Mitgliedstaates wird entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip als nationale Aufgabe gesehen. In der GAP werden für die heutigen Mitgliedstaaten die Direktzahlungen ab 2005 von der Produktion entkoppelt und schrittweise bis 2017 vollständig abgebaut. Von 2005 an sinken die Direktzahlungen um jährlich 8 Prozent ihres im Jahr 2004 erreichten Ausgangswertes. Der völlige Abbau der Direktzahlungen im Jahr 2017 wird erst nach Ende des hier betrachteten Szenariozeitraums abgeschlossen sein. Die neuen Mitglieder der Union erhalten statt Direktzahlungen so genannte Transferzahlungen für entkoppelte agrarpolitische Maßnahmen ihrer Wahl. Die Transferleistungen werden zu Beginn auf 50 Prozent des Gesamtbetrags, der jedem Beitrittsland zugestanden hätte, wenn volle Direktzahlungen gezahlt worden wären, bemessen. Als Ausgangswert werden die vollen Direktzahlungen an die Beitrittsländer im Jahr 2007 herangezogen, da in diesem Jahr die Direktzahlungen für Milch ihr volles Niveau erreicht haben. Diese Zahlungen werden von 2011 an um jährlich 15 Prozent des Ausgangswertes gekürzt und laufen somit 2017 aus. In der GAP erhalten die neuen Mitglieder im Jahr 2013 7 Milliarden Euro und die alten 24 Milliarden Euro.

Die gute Nachricht der Szenarienrechnungen lautet, dass die Osterweiterung innerhalb der Obergrenze der Eigenmittel von 1,27 Prozent des EU-Bruttosozialprodukts zu finanzieren ist. Wie teuer aber die Osterweiterung wird, hängt vom Timing und von der Tiefe der Reformen ab. Das Einsparvolumen bei den operativen Ausgaben ist beträchtlich. Die vorgeschlagenen Reformen führen zu einer Verteilung der Nettolasten, die stärker als heute am relativen Einkommen der EU-Mitglieder orientiert ist. Verbleibende Ungleichgewichte sind in aller Regel auf agrarpolitische Einflüsse zurückzuführen. Sie bieten einen Kompromiss für die widerstreitenden Ansprüche der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt: die Belastung der Nettozahler hält sich im Rahmen, die bedürftigen Mitglieder der heutigen Europäischen Union erhalten weiterhin Unterstützung und die neuen Mitglieder werden gleichberechtigt an den ausgabewirksamen Programmen beteiligt. Wenn die EU-Mitgliedstaaten hingegen ihre nationalen Interessen vor allem über das Festhalten an inhaltlich unbegründeten Subventionen definieren und eine Politik der Besitzstandswahrung durchsetzen, können die operativen Ausgaben um 45 bis 65 Milliarden Euro im Jahr 2013 höher liegen als bei entschiedenen Reformen.

Schon ein Ausbleiben von weiteren Reformen zu Gunsten einer weitest möglichen Orientierung am Status quo wäre nicht nur aus fiskalischer Sicht bedenklich. Zum einen würden starke Ungleichgewichte in der Nettozahlerposition der einzelnen Mitgliedsländer und inhaltliche Inkonsistenzen erhalten bleiben. Je mehr Mitglieder die Union aber hat, desto wichtiger wird es, die EU-Politiken transparent und effizient zu gestalten. Anderenfalls potenziert sich der Spielraum für sachlich nicht fundierte teuere Kompensationsgeschäfte. Dies würde die Akzeptanz der europäischen Integration nachhaltig gefährden. Zum anderen würde bei einer Status-quo-Lösung, die von den Beitrittsländern im Wesentlichen unterstützt würde, auf Dauer keine Umstrukturierung des EU-Haushalts gelingen, die Mittel freisetzt für Bereiche wie die innere und äußere Sicherheit, Technologiepolitik oder Umweltpolitik.

Die Innen- und Justizpolitik zählte zu den wichtigsten, aber auch zu den schwierigsten Kapiteln der Beitrittsverhandlungen. Mehr noch: Auf mittlere Sicht wird dieses Feld an der Spitze der Tagesordnung der Erweiterungspolitik bleiben. Die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in den "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" wird nicht mit dem Termin des Beitritts abgeschlossen sein, sondern bedarf einer längerfristigen Perspektive. Denn trotz der beachtlichen Fortschritte, die insbesondere die jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas bei der Übernahme des innen- und justizpolitischen Besitzstands in den vergangenen Jahren gemacht haben, bestehen bei der Leistungsfähigkeit von Polizei, Justiz und Innenbehörden nach wie vor – teilweise erhebliche – Defizite. Das war angesichts der Größe und Komplexität der Aufgabe realistischerweise auch nicht anders zu erwarten.

Weil zwischen der EU-15 und den beitretenden Staaten ein erhebliches Wohlstandsgefälle besteht, so die Befürchtung, werde die Erweiterung den Spielraum für kriminelle Aktivitäten erheblich ausweiten, während die Bekämpfungsmöglichkeiten sich nicht im nötigen Umfang verbessern. Vor allem die Tatsache, dass aus der mit erheblichem finanziellen, technischen und personellen Aufwand bewachten EU-Außengrenze künftig eine Binnengrenze wird, hat Befürchtungen über "Sicherheitsverluste" und einen Zuwachs illegaler Einwanderung hervorgerufen.

Bei der innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit handelt sich um ein vergleichsweise junges Feld der europäischen Politik, das zudem eng mit der nationalen Souveränität verbunden ist, in dem also die Vorbehalte gegenüber einer Einschränkung eigener Handlungsfreiheit traditionell stark ausgeprägt sind (zur Entwicklung Knelangen 2001; Müller 2003). Eine politische Dynamik in diesem Bereich setzte denn auch erst Mitte der 1980er-Jahre mit dem Beschluss zum Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EG ein. Denn nunmehr war die Durchsetzung des Gemeinschaftsziels Personenfreizügigkeit aus Sicht der Regierungen direkt abhängig von der Vereinbarung flankierender innen- und justizpolitischer Maßnahmen. Mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990 wurde die Voraussetzung für den Abbau der Binnengrenzkontrollen und deren Verlagerung an die Außengrenzen des Schengener Raumes geschaffen. Die Vertragsstaaten einigten sich mit dem SDÜ auf ein verbindliches Regelwerk für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im polizeilichen und strafjustitiellen Bereich sowie in der Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik. Zunächst außerhalb der EG/EU entstanden, gehören dem ursprünglich auf fünf Staaten (Deutschland, Frankreich, Belgien, Niederlande, Luxemburg) beschränkten Schengener Verbund heute mit Ausnahme von Großbritannien und Irland alle EU-Mitglieder sowie Norwegen und Island an. Im Maastrichter Vertrag (1993) wurde mit dem dritten Pfeiler ein eigenständiger Handlungsrahmen für die innen- und justizpolitische Zusammenarbeit der EU geschaffen. Die Mitgliedstaaten erklärten in Art. K.1 EUV die Asyl-, die Einwanderungs- und die Visapolitik, die Zusammenarbeit der Zollbehörden sowie die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen zu Angelegenheiten von "gemeinsamem Interesse". Mit dem Amsterdamer Vertrag (1999 in Kraft getreten) ist die Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik sowie die justitielle Zusammenarbeit in Zivilsachen in den ersten Pfeiler der EU überführt und damit vergemeinschaftet worden.

Der Europäische Rat von Kopenhagen hatte im Juni 1993 sein Angebot zum Beitritt an die Erfüllung mehrerer Kriterien geknüpft. Dass dabei das horizontale Ziel der Achtung der Grundsätze der Demokratie, der Menschenrechte, der Rechtsstaatlichkeit und des Minderheitenschutzes von zentraler Bedeutung für die Beurteilung der Beitrittsfähigkeit auch für die Innen- und Justizpolitik ist, liegt auf der Hand. Die EU erwartete ebenso von den Kandidaten, dass sie die Rechte und Pflichten übernehmen können, die sich aus dem rechtlichen Besitzstand der EU ergeben. Konkret bedeutete das, dass die beitretenden Staaten die Gesamtheit der Vorschriften und Regeln der EU zum Zeitpunkt des Beitritts in nationales Recht übertragen und umgesetzt haben müssen.

Auch in der Innen- und Justizpolitik ging (und geht) es in der Erweiterungspolitik nicht um eine partnerschaftliche Aushandlung gemeinsamer Grundsätze. Die wesentlichen Parameter und Erfolgskriterien werden von der EU gesetzt. Das leitende Interesse der EU und ihrer Mitgliedstaaten an der Erweiterung besteht in diesem Zusammenhang darin, die Prinzipien des "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" und den international einmaligen Standard der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit territorial auszuweiten. Das Ziel kann dabei klar formuliert werden: Die Erweiterung soll nicht zu einem "Verlust an innerer Sicherheit" führen. Es geht im Kern um die effektive Einbindung der Behörden der Beitrittskandidaten in die Architektur der Politik der inneren Sicherheit und der Asyl- und Einwanderungspolitik der EU.

Dass mit dem Abschluss der Beitrittsverhandlungen nicht der Schlussstein in ein fertiges innen- und justizpolitische Gebäude eingesetzt wurde, kann schon daran abgelesen werden, dass die Kommission den neuen Mitgliedern im letzten "Monitoring-Bericht" vor dem Beitritt bescheinigt, bei den Vorbereitungen für den Beitritt "zufriedenstellend" voran gekommen zu sein. Verglichen etwa mit der Umsetzung der Regeln zum Binnenmarkt oder zur Agrarpolitik handelt es sich dabei um eine zurückhaltende Einschätzung. In der Tat besteht nach wie vor ein Bündel von Problemen, das der nachhaltigen weiteren Beschäftigung bedarf. Im Bereich der Asylpolitik wird auch von Kritikern der Verschärfung der Asylregelungen in den Mitgliedstaaten positiv hervorgehoben, dass eine Ausweitung des EU-Standards auf die Staaten Mittel- und Osteuropas mittelfristig zu einer deutlichen Verbesserung der dortigen Situation von Asylbewerbern führen kann. Es wird aber zugleich beklagt, dass die Beitrittskandidaten derzeit in vielen Fällen selbst die minimalen Standards und Verfahrensgarantien der EU-Staaten nicht gewährleisten. Erheblicher Handlungsbedarf besteht auch im Bereich der Bekämpfung der organisierten und nicht-organisierten Kriminalität. Die Kriminalstatistiken der mittel- und osteuropäischen Staaten zeigen steigende Werte, und insbesondere im Bereich der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität bestehen durch mittel- und osteuropäische Tätergruppen erhebliche Verflechtungen nach Westeuropa. Kriminologische und kriminalistische Analysen zeigen überdies, dass durch den mittel- und osteuropäischen Raum wichtige Transitwege führen, beispielsweise im Drogenhandel, der Schleusungskriminalität oder der Verschiebung von Fahrzeugen. Umso dringender ist daher die Modernisierung der Strukturen von Polizei und Justiz und eine Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit der Behörden. Schrittweise sind die Beitrittskandidaten in den vergangenen Jahren in die EU-weiten Kooperationsstrukturen wie Europol, Eurojust und Schengen einbezogen worden.

Während der Beitrittsverhandlungen hat die Frage der Grenzkontrollen in einer erweiterten EU eine zentrale Rolle eingenommen. Weil der Schengener Besitzstand seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages zum EU-Besitzstand gehört, werden die beitretenden Staaten mit ihrer Aufnahme zugleich Vertragspartei des Schengener Durchführungsübereinkommens sein. Damit gilt der Grundsatz, dass aus der EU-Außengrenze eine Binnengrenze wird, die ohne Grenzkontrollen passiert werden kann. Umgekehrt werden die Ostgrenzen der Beitrittsstaaten zur neuen EU-Außengrenze, die – gewissermaßen stellvertretend für alle anderen EU-Staaten – umso schärfer kontrolliert werden wird. Es muss allerdings bedacht werden, dass das Durchführungsübereinkommen klar stellt, dass die Verlagerung der Grenzkontrollen erst dann in Frage kommt, wenn die beigetretenen Staaten in der Lage sind, die hohen Schengener Kontrollstandards zu erfüllen. Das wird frühestens 2006 der Fall sein, weil erst dann damit zu rechnen ist, dass die zweite Generation des Schengener Informationssystems (SIS II) einsatzbereit ist.

Festzuhalten ist aber, dass die Risiken für die Sicherheit im Wesentlichen nicht auf die Erweiterung zurückzuführen sind. Die Ausweitung der Möglichkeiten für legales Wirtschaften bedeutet zwangsläufig auch eine Vergrößerung der Chancen für illegale Ökonomie. Die zum Teil dramatisierende Medienberichterstattung und die populistische Verzerrung angeblicher Bedrohungen aus Mittel- und Osteuropa sollte daher einer nüchternen Analyse der objektiv bestehenden Probleme, aber auch der Chancen weichen, die mit der Erweiterung in innen- und justizpolitischer Perspektive verbunden sind. Denn durch eine systematische Einbeziehung und nachhaltige Unterstützung der Beitrittsstaaten steigen die Möglichkeiten zu einer effektiven und dringend notwendigen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in einem erweiterten "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Die Erweiterung der EU ist mehr als alles andere ein viel versprechender Ansatz, neuen globalen Problemen in einer europäischen kooperativen Lösung zu begegnen.

Über den europäischen Integrationsprozess wurden weit reichende wichtige Strukturanpassungsprozesse ausgelöst, und zwar sowohl in den Beitrittsländern wie in den EU-Ländern, insbesondere auch auf den Arbeitsmärkten:

• In den EU-Ländern, insbesondere in Deutschland, ist eine Verstärkung des Trends zur technikintensiven Produktion zu beobachten, die mit der Erhöhung der Nachfrage nach hoch qualifizierten Arbeitskräften verbunden ist. Gleichzeitig erfolgte ein Abbau bzw. Rückgang von lohnintensiver Produktion, insbesondere in bestimmten Wirtschaftszweigen, wie der Textil- und Bekleidungsindustrie.
• In den Beitrittsländern zeigt sich eine Erhöhung der Arbeitsproduktivität; zunächst durch den Abbau der Unterauslastung von Arbeitskräften. Versteckte Arbeitslosigkeit wurde dadurch zu offener Arbeitslosigkeit. Gleichzeitig wurde und wird die Wettbewerbssituation unter anderem durch ausländische Direktinvestitionen wesentlich verbessert.

Für den innereuropäischen Integrationsprozess ist dieser Faktor von Anfang an einer der zentralen Bestandteile der Integrationspolitik gewesen. Die Sicherstellung auch der Freizügigkeit der Arbeitskräfte (neben freiem Handel und unbeschränktem Kapitalverkehr) und der Verbesserung der Rahmenbedingungen hierfür gehört zum Kernbereich der Bemühungen der Europäischen Kommission bzw. der EU-Politik insgesamt. Die Arbeitskräftefreizügigkeit ist seit den Römischen Verträgen eines der unverzichtbaren Rechtsinstitute der europäischen Integration.

Schon bisher hat einiges an Beschäftigung von Angehörigen aus Mittel- und Osteuropa (MOE) stattgefunden:

• überwiegend in Deutschland und Österreich arbeiten 80 Prozent aller in der EU beschäftigten Arbeitskräfte aus den mittel- und osteuropäischen Ländern;

• bei einer Größenordnung in Deutschland von zirka 200.000 bis 300.000 Personen pro Jahr (Programmarbeitnehmer, vor allem Saison-, Werkvertrag-, Grenz- und "neue" Gastarbeitnehmer) – mit steigender Tendenz insbesondere bei den Saisonarbeitnehmern;

• aber in stark reguliertem Rahmen innerhalb bilateraler Verträge und Vereinbarungen;

• vor allem in einzelnen, festgelegten bzw. definierten Wirtschaftszweigen (Landwirtschaft, Bau, Hotel- und Gaststättengewerbe).

• Dies wird sich im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft und bei Wirksamwerden der Arbeitskräftefreizügigkeit sicherlich zwangsläufig anders entwickeln.

Die jetzigen EU-Mitglieder haben sehr unterschiedliche Interessen hinsichtlich des Termins der Einführung der Arbeitskräftefreizügigkeit (Vereinbarung einer Übergangsfrist und deren eventueller Dauer). Die Kompromissfindung gestaltete sich schwierig. Die politische Setzung von Bundeskanzler Schröder vom Dezember 2000 (Weiden) lautete auf sieben Jahre Übergangsfrist. Der Göteborg-Kompromiss (Juni 2001) führte dann zur "2 – 3 – 2"-Regelung, formal also tatsächlich zu einer bis zu siebenjährigen Übergangsphase:

• Jedes Land entscheidet für sich, ob es die Übergangsfrist einführt.

• Für die ersten zwei Jahre ist dies ohne Begründung möglich.

• Für weitere drei Jahre kann die Übergangsfrist begründet (unter Bezug auf konkrete Probleme auf dem Arbeitsmarkt) verlängert werden.

• Eine weitere Verlängerung ist nur bei ausführlicher Darlegung von erheblichen Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt möglich.

Im Verlaufe der europäischen Integration wurde der Wanderungsdruck eher abgebaut. Verstärkter Handelsaustausch und die Transfers der europäischen Strukturfonds bewirkten eine Annäherung der Wohlstandsniveaus. Handel und Kapitaltransfers (Direktinvestitionen) fungierten als Substitute für Arbeitskräftewanderungen. Migration ist letztendlich eine individuelle Entscheidung. Die makroökonomischen Wanderungsdeterminanten bestimmen zwar den potenziellen Wanderungsdruck, aber die individuelle Entscheidung hängt auch von "Vorteilen des Bleibens" ab. Im Übrigen werden Wanderungsentscheidungen nicht nur von den absoluten Einkommensdifferenzen zwischen Herkunfts- und Zielland bestimmt, sondern auch von der relativen Höhe der Einkommen im Heimatland: Hat man zum Beispiel ein "sozial akzeptables" Einkommen im Heimatland, muss die Einkommensdifferenz zum Zielland schon erheblich sein, um zum Fortzug zu bewegen. Anders sieht es natürlich aus, wenn im Heimatland nur ein Armutseinkommen erzielt wird. Ein "sozial akzeptables" Einkommen wird in den EU-Staaten inzwischen aber weitgehend erzielt.

Trotz allem kann davon ausgegangen werden, dass die möglichen Größenordnungen von Arbeitskräftewanderungen (von Ländern der ersten Erweiterungsrunde) wegen des relativ positiven ökonomischen Angleichungsprozesses in diesem Kontext eher gering bleiben dürften. Entscheidend wird dann auch sein,

• welche Personengruppen zum Wanderungspotenzial gehören könnten. Aufgrund der Entwicklungen in den Beitrittsländern dürften das eher weniger gut qualifizierte Personen sein, da dort der Bedarf nach Hochqualifizierten schon jetzt – wie bei uns – relativ hoch ist und noch steigen dürfte, und da umgekehrt im Rahmen des Strukturwandels Niedrigerqualifizierte auch weiterhin stärker von Arbeitslosigkeit betroffen sein dürften;

• wohin diese potenziellen Arbeitsmigranten gehen könnten: Wo wären denn Arbeitplätze für solche Personen vorhanden, in welchen Regionen und in welchen Wirtschaftszweigen?

• wie sich bei uns der Bedarf an Arbeitskräften entwickeln wird, auch im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel: Ein Bedarf an Niedrigqualifizierten wird wohl kaum entstehen; der Bedarf an Arbeitskräften dürfte aber aufgrund dieser Entwicklungen auch in Pflegeberufen, bei Haushaltshilfen u.ä. wachsen.

Beachtet werden muss bei dieser Diskussion auch die Zeitdimension, innerhalb derer sich die Entwicklung abspielen wird. Die heutigen Kandidatenländer werden im Mai 2004 Mitglieder der EU sein. Zumindest für Deutschland und Österreich ist mit der Einführung von Übergangsfristen für Arbeitskräftefreizügigkeit zu rechnen. Dies bedeutet, dass die Freizügigkeit spätestens ab dem Jahr 2011 wirksam wird. Wegen der demographisch bedingten Entwicklungen bei unserem inländischen Arbeitskräfteangebot werden wir dann vielleicht gerne auf ein Arbeitskräftepotenzial in unserer Nähe zurückgreifen können. Allerdings müssen die Entwicklungen bis dahin beobachtet und auch gestaltet werden, gemeinsam auch mit unseren östlichen Nachbarn. Denn Wanderungen gehen selten nur in eine Richtung. Die Beitrittsländer werden bald selber Konkurrenten um qualifizierte Arbeitskräfte sein. Schon jetzt arbeiten in nennenswertem Umfang Deutsche in den Beitrittsländern. Es wird also darauf ankommen, zum einen bald die inländischen Potenziale besser zu nutzen, und zum anderen den Standort Deutschland attraktiver für qualifizierte ausländische Arbeitskräfte zu machen.

Ein ganz anderes Bild ergibt sich zur Frage der Akzeptanz der Erweiterung mit Blick auf die Alt-Mitgliedstaaten der EU. Je näher die Erweiterung heranrückt, desto kritischer wird sie von der Bevölkerung der noch 15 Mitgliedstaaten betrachtet. Nach den neuesten Zahlen des Eurobarometers unterstützen lediglich 47 Prozent der EU-Bevölkerung die Erweiterung, während 36 Prozent der Bürger die Erweiterung ablehnen. Die Gründe für die mangelnde Zustimmung zur Erweiterung dürften jedoch nicht nur darin liegen, dass die Neumitglieder und deren vermeintlich mangelnde Europaorientierung grundsätzlich nicht akzeptiert werden, sondern vielmehr darin, dass immer mehr Bürger daran zweifeln, ob die EU überhaupt hinreichend auf die Erweiterung vorbereitet ist. Immerhin 54 Prozent der EU-Bürger glauben, dass die EU nicht gut bzw. überhaupt nicht auf die Erweiterung vorbereitet ist. Diese Zahlen sind besonders bemerkenswert, wenn man sie mit den Umfrageergebnissen der Vergangenheit kontrastiert. Während die Mitgliedschaft in der Europäischen Union in den 1980er-Jahren auf stetig wachsende Akzeptanz in der EU-Bevölkerung gestoßen ist, sind die 1990er-Jahre insgesamt von einem deutlichen Rückgang der Zustimmungsraten gekennzeichnet gewesen – ein negativer Trend, der auch in den letzten drei Jahren deutlich bestätigt wurde. So waren zum Beispiel 1989 noch 65 Prozent aller EU/EG-Bürger der Auffassung, dass die Mitgliedschaft eine "gute Sache" ist. Dieser positive Trend wurde 1990 im Zuge des Zusammenbruchs der Sowjetunion noch fortgesetzt, denn 69 Prozent aller Europäer empfanden die Mitgliedschaft ihres Landes damals als eine "gute Sache". Im folgenden Jahr fand dieser Trend sogar seinen seither nie mehr erreichten Höhepunkt mit 72 Prozent Zustimmung zur Mitgliedschaft in der EU. So ist es doch kaum übertrieben zu behaupten, dass die EU in einer Legitimationskrise steckt.

Die im Zuge des von Jacques Delors Mitte der 1980er-Jahre initiierten Binnenmarktprojektes unvermeidliche Vergemeinschaftung politischer Prozesse und der hiermit einhergehende Kompetenz- und Machtzuwachs auf europäischer Ebene ließ erstmals die demokratische Legitimation der EG zum erkannten Problem werden. Die elitendominierte technokratische Legitimation der EG schien zunehmend ungeeignet, das Entscheidungssystem der EG generell und abschließend demokratisch zu legitimieren. Insbesondere wurde die Machtkonzentration bei den Exekutivorganen Kommission und Ministerrat zunehmend als problematisch betrachtet und die Abwesenheit jeglicher supranationaler parlamentarischer Kontrolle als Defizit erkannt. Der Vertrag von Maastricht, der die Kernbereiche nationaler Politik umfasst, und die Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts brachten die bis heute andauernde Diskussion in Gang. Längst ist anerkannt, dass sich die EU über das Stadium eines technokratisch-funktionalen Zweckverbandes hinaus zu einem eigenartigen System politischer Herrschaft entwickelt hat, welches einer hinreichenden – auch eigenen – demokratischen Legitimation bedarf.

Das Dilemma ist einfach zu beschreiben: Während durch Kompetenzverlagerungen auf die EU-Ebene Aufgabenzuwachs und Entscheidungsmacht jenseits der nationalen Staatlichkeit dramatisch zugenommen haben, konnte die Entwicklung von demokratischen Strukturen außerhalb des zu eng gewordenen nationalstaatlichen Gehäuses mit diesem Tempo nicht Schritt halten. . Im Gegensatz zu den politischen Systemen der Mitgliedstaaten besitzt das Europäische Regierungssystem jedoch keine hinreichende demokratische Qualität – ein Makel, der nicht nur wiederholt in den Elfenbein-Türmen der Wissenschaft nachgewiesen wurde, sondern auch von den Bürgerinnen und Bürgern tatsächlich zunehmend so empfunden wird.

Obwohl die legislative Macht des Europäischen Parlamentes (EP) durch die Vertragsänderungen von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und Nizza (2000) kontinuierlich aufgewertet wurde, spielt es als einzig direkt gewählte europäische Institution insgesamt noch immer eine nur untergeordnete Rolle. . Doch auch wenn das Europäische Parlament seit Maastricht unzweifelhaft stetig an Bedeutung hinzu gewonnen hat – selbst in Nizza hat es zu den wenigen Gewinnern gehört – sind die meisten am Ende für die Bürgerschaft besonders relevanten und wichtigen Entscheidungen der EU noch immer zum einen das Ergebnis von Verhandlungen zwischen Regierungen, die sich mit Hilfe der Kommission zumeist hinter verschlossenen Türen auf für Außenstehende intransparent bleibende Paketlösungen, Koppelgeschäfte und diverse Ausgleichszahlungen geeinigt haben. Zum anderen resultieren sie aus weit gehend anonym bleibenden, "expertokratischen" Entscheidungsnetzwerken, in denen politische Verantwortungsbezüge für den Bürger nicht mehr nachzuvollziehen sind.

Die immer häufigere Anwendung des Mehrheitsprinzips im Europäischen Rat läuft letztlich aber auf Entscheidungskonstellationen hinaus, in denen Staaten über Staaten verfügen können. Sie schwächt damit die indirekte demokratische Kontrolle durch die nationalen Parlamente, da immer die Möglichkeit besteht, dass der Repräsentant eines Mitgliedstaates überstimmt wird. In diesem Fall werden auch gegen seinen Willen in seinem Land Hoheitsakte der Union durchgesetzt. Demokratisch legitimiert ist dieser Hoheitsakt in dem betreffenden Staat jedenfalls nicht. Die Wähler und das Parlament des unterliegenden Landes können ihren Regierungsvertreter nicht zur politischen Verantwortung ziehen und somit die gegen den Willen ihrer Regierung getroffene Mehrheitsentscheidung im Ministerrat als Fremdbestimmung wahrnehmen.

Durch die Erweiterung wird die Problematik des legitimen Regierens in der EU noch deutlich verschärft, da sie der EU vor allem besondere Schwierigkeiten hinsichtlich der effizienten "Performance" ihrer Institutionen bereitet: Die größte Herausforderung dürfte darin liegen, die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit in der auf 25 und mehr Mitgliedstaaten erweiterten und heterogeneren Union sicherzustellen. In der Output-Dimension wirft die Erweiterung besondere Probleme vor allem in jenen Bereichen auf, für die aufgrund ihrer hohen politischen Sensibilität weiterhin das Prinzip der Einstimmigkeit gilt (Steuerpolitik, Eigenmittel der Union, Innere Sicherheit, GASP/ESVP). Gerade mit Blick auf den Rat als noch immer wichtigstes Entscheidungsorgan dürfte es evident sein, dass ein Konsens unter 25 Mitgliedstaaten grundsätzlich noch schwieriger zu finden ist als in der EU-15. Doch auch dort, wo mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird, wird die Beschlussfassung erschwert, weil Koalitionsbildungen und Interessenausgleich unter 25 Mitgliedstaaten, in denen zusammen 452 Millionen Bürger leben, schwierig zu organisieren sind. Die unterschiedliche Bevölkerungszahl der Mitgliedstaaten – vier große Mitgliedstaaten stehen 19 kleinen Mitgliedstaaten gegenüber, von denen acht Länder weniger als fünf Millionen Einwohner haben –, die größere Vielfalt der (Amts-)Sprachen, Kulturen, nationalen Identitäten und Eigenarten, machen das Regieren in Europa ebenfalls nicht leichter.

Aus diesem Grund wird – neben einer strafferen Organisation der Arbeitsabläufe durch eine deutlichere Trennung zwischen den legislativen und exekutiven Aufgaben des Rates und einer stärkeren Hierarchisierung zwischen den verschiedenen Ratsgremien  – vor allem die Ausweitung der qualifizierten Mehrheit gefordert, um die Entscheidungsfähigkeit des Rates zu verbessern. Doch die Ausdehnung der qualifizierten Mehrheitsentscheidung als Beitrag für die Stärkung der Handlungsfähigkeit der europäischen Politik darf nicht überschätzt werden – zumal in jenen Fällen, in denen bei Ausdehnung der qualifizierten Mehrheit zugleich das Europäische Parlament gestärkt wird, das Entscheidungstempo insgesamt abnimmt.

Einen "Königsweg" zur Überwindung der Legitimitätskrise werden die EU-Staats- und Regierungschefs freilich kaum finden. Durchaus vernünftige Ansätze zur Lösung der Legitimationsprobleme europäischen Regierens bietet der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents (ZEI 2003). Zwar wurde der Entwurf auf dem Europäischen Gipfel in Brüssel im Dezember 2003 nicht verabschiedet, dennoch bleibt dieses Dokument die Blaupause, auf deren Basis der weitere Verfassungsprozess voranschreiten wird. Tatsächlich brächte diese Verfassung einige positive Neuerungen, die sowohl das Problem der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit, als auch das Problem der demokratischen Legitimation zumindest entschärfen würde:

• Die Eingliederung der Charta der Grundrechte in die Verfassung,
• die formale Abschaffung der Säulenstruktur, die Einführung des Amtes eines europäischen Außenministers,
• die Verleihung einer Rechtspersönlichkeit für die EU,
• die Vereinfachung des Rechtsetzungsverfahrens,
• die erneute Aufwertung des Europäischen Parlaments zum neben dem Rat gleichberechtigten Gesetzgeber durch die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens,
• die systematisierende Aufteilung der Zuständigkeiten der Union in den Formen ausschließlicher, geteilter und unterstützender Kompetenzen
• die ausdrückliche Anerkennung der zweifachen Legitimierung der Union durch Bürger und Staaten – verwirklicht nicht zuletzt durch das Abstimmungsprinzip der doppelten Mehrheit –

wären Schritte, die in die richtige Richtung weisen.

Medien
DW: Im Osten viel Neues
europa-didital.de: Erweiterung 2004: Herzlich willkommen in Europa
europa-digital.de: 27 europa plus
Die Länder Europas im Profil
Manager Magazin: Abenteuer EU-Erweiterung
Netzeitung: Europa
stern: Das neue Europa
sueddeutsche.de: Großbaustelle Europa
tagesschau: Die Europäische Union erweitert sich

Unterricht Links

Bundeszentrale für politische Bildung: Themenblätter im Unterricht 2002/15
Osterweiterung der Europäischen Union
Europa der 25
Bildungsserver D@dalos: Europa

Vertrag zur Gründung der Europäischen Union - Römische Verträge (1957)
(Text in der ursprünglichen Fassung vom 25. März 1957 mit Anmerkungen zu den jeweiligen Änderungen bis zum Vertrag von Amsterdam)
Der Vertrag von Rom zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde am 25. März 1957 unterzeichnet und trat am 1. Januar 1958 in Kraft.
In Rom unterzeichnen die sechs EGKS-Staaten die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom), die als die Römischen Verträge bekannt geworden sind.

Vertrag über die Europäische Union - Vertrag von Maastricht (1992)
Vertrag von Amsterdam zur Revision der Verträge, auf denen die Europäische Union beruht (1997)
       
Vertrag von Nizza
zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte. (2001)
Mit dem Vertrag von Nizza bereitet sich die Europäische Union für die Aufnahme der Beitrittsländer vor. Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union hatten sich in Nizza im Jahre 2000 auf einen tragfähigen Kompromiss geeignet, der die Integrationsfähigkeit in der Union auch während der kommenden Erweiterungsphase erhält und die Legitimität ihrer Entscheidungen stärkt.
       
Grundrechtecharta der Europäischen Union
Die Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rats und der Kommission haben zum Auftakt des Europäischen Rats von Nizza am 7. Dezember 2000 die Charta der Grundrechte der Europäischen Union proklamiert. Damit sind die auf Unionsebene geltenden Grundrechte erstmals umfassend schriftlich und in einer verständlichen Form niedergelegt.

Vertrag über eine Verfassung für Europa
Bekanntmachung des in Rom unterzeichneten Vertrages im Amtsblatt der EU Nr. C 310 vom 16. Dezember 2004 (EU-Amtsblatt)
Frankreich und die Niederlande haben sich mit einem klaren Nein in Volksabstimmungen gegen das Vertragswerk ausgesprochen. Damit war die Verfassung gescheitert.

Vertrag von Lissabon (HTML)
Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union - Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - Protokolle - Anhänge - Erklärungen zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13. Dezember 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat - Übereinstimmungstabellen.

Vertrag von Lissabon
Am 13. Dezember 2007 wurde der "Vertrag von Lissabon" von den EU-Staats- und Regierungschefs in Lissabon feierlich unterzeichnet. Er sieht unter anderem einen auf zweieinhalb Jahre ernannten Ratspräsidenten und einen Hohen Repräsentanten für die Außenpolitik vor. Nach Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten soll der Reformvertrag zum 1. Januar 2009 in Kraft treten. Der Reformvertrag ersetzt die im Jahr 2005 gescheiterte EU-Verfassung und soll die Europäische Union mit 27 Mitgliedern handlungsfähig halten.

Die einflussreichsten Organe:
Ministerrat und Kommission

Neben dem Ministerrat (offiziell: Rat der Europäischen Union), der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament gibt es noch die folgenden Organe: Europäischer Gerichtshof (EuGH), Europäischer Rechnungshof (EuRH), Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA), Ausschuss der Regionen (AdR) und autonome Einrichtungen der Union wie die Europäische Zentralbank (EZB) oder das Europäische Polizeiamt (Europol). Der Ministerrat (Rat der Europäischen Union). Neben der Kommission ist der Rat das eigentliche Machtzentrum der Europäischen Union. Er ist in allen Politikbereichen, manchmal gemeinsam mit dem Parlament, zur Rechtssetzung befugt.

Europäische Gemeinschaftoffizielle Website der EU, stellt sich vor mit Nachrichten, Tätigkeitsberichten, Institutionen, ABC, Amtlichen Dokumenten und Informationsquellen sowie internationalen SeitenDas Europäische Parlament  - Deutsche Seiten. Das Europäische Parlament wird alle fünf Jahre in allgemeinen und direkten Wahlen gewählt. Es ist die demokratische Vertretung von 374 Millionen europäischen BürgernDas Europäische Parlament - Internationale Seiten

Der Rat der Europäischen Union. Der Rat ist das wichtigste Entscheidungsorgan der Europäischen Union. Er besteht aus Vertretern der Mitgliedstaaten auf Ministerebene, die regelmäßig zusammentreten.

Die Europäische Kommission. Sie vertritt das Allgemeininteresse der Union. Der Präsident und die Mitglieder der Kommission werden von den Mitgliedstaaten mit der Zustimmung des Europäischen Parlaments ernannt.

Europäischer Konvent
Die Europäische Union befindet sich fast 50 Jahre nach ihrer Gründung vor ihrer größten Herausforderung. Es geht um nichts Geringeres als um die innere Form und die äußere politische Gestalt Europas. Vor diesem Hintergrund wurde der Europäische Konvent einberufen mit dem Auftrag, eine europäische Verfassung auszuarbeiten.
Ziel des Konvents war es, für die Europäische Union einen Rahmen und Strukturen vorzuschlagen, die den Entwicklungen in der Welt, den Bedürfnissen der europäischen Bürger und dem weiteren Ausbau der Europäischen Union gerecht werden.
Seine Beratungen waren öffentlich, seine Dokumente sind der breiten Öffentlichkeit über diese Website zugänglich.