Arbeitslosengeld II – Hartz IV – Bürgergeld

Massenarbeitslosigkeit, wirtschaftlicher Stillstand und horrende Sozialausgaben waren der Hintergrund für das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, kurz: Hartz IV. Das Gesetz trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Hartz IV (umgangssprachlich für Arbeitslosengeld II) war das Herzstück der „Agenda 2010“. Damit wollte die damalige Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) die Sozialsysteme umbauen.

Wie haben die Reformen bis heute gewirkt? Inwiefern waren und sind sie umstritten? Was ändert sich mit dem Bürgergeld? Und wie hoch ist der Regelsatz? Diese Fragen greift das Dossier auf.

Der Hintergrund für das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, kurz: Hartz IV, waren Massenarbeitslosigkeit, wirtschaftlicher Stillstand und horrende Sozialausgaben. Deutschland galt als „kranker Mann“ Europas und sollte an diesem neuen Gesetz gesunden, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat. Hartz IV war das Herzstück der „Agenda 2010“, mit der die damalige rot-grüne Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) die Wirtschaft des Landes anschieben und die Sozialsysteme umbauen wollte. Unternehmer und wirtschaftsnahe Gruppen begrüßten das Programm. Linke und Gewerkschaften liefen Sturm, weil Hartz IV denjenigen herbe Einschnitte brachte, die ohnehin am unteren Ende der Einkommensskala standen.

Genau das war der Plan: Um vom Staat Geld für den Lebensunterhalt und die Miete (Arbeitslosengeld II) zu erhalten, sollen Arbeitslose Gegenleistungen erbringen und sich ernsthaft um eine Ausbildung oder Arbeit bemühen. Vernachlässigen sie dies, kann das Jobcenter ihre Bezüge seit 2019 um bis zu zehn Prozent kürzen. Anfangs waren noch weit härtere Kürzungen möglich. Als äußerste Maßnahme konnte die Behörde statt Geld nur noch Einkaufsgutscheine ausgeben. Doch seit Inkrafttreten ist Hartz IV immer wieder angepasst und nachgebessert worden. An der grundsätzlichen Devise „Fordern und Fördern“ hat sich dabei aber nichts geändert.

Die Agenda 2010 nahm übrigens nicht nur den Arbeitsmarkt in den Blick, sondern auch Wirtschaft, Bildung und Ausbildung. So war es einem Handwerker nun auch ohne Meisterbrief möglich, einen eigenen Betrieb zu gründen. Der Kündigungsschutz wurde gelockert und die Lohnnebenkosten gesenkt, indem die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nun mehr Sozialabgaben bezahlten. Die Bundesregierung erhöhte ferner ihre Bildungsausgaben, reformierte das BAföG und förderte die Ganztagsschulen. All das war dazu bestimmt, die Konjunktur in Schwung zu bringen und dem „kranken“ Mann aufzuhelfen.

Bis heute wird über Hartz IV gestritten

Über die Wirksamkeit der Kur wird bis heute gestritten. Fakt ist, dass die Massenarbeitslosigkeit verschwunden ist. Von ehemals 11,7 Prozent im Jahr 2005 ist die Arbeitslosenquote kontinuierlich bis ins Jahr 2019 auf rund fünf Prozent gesunken. Erst im Corona-Jahr 2020 gab es laut Statista erstmals wieder einen signifikanten Anstieg auf eine Arbeitslosenquote von 6,5 Prozent. 2021 lag die Arbeitslosenquote dann bei 6,3 Prozent. Der jahrelange Rückgang der Arbeitslosigkeit verdankte sich maßgeblich der belebten Konjunktur. Welchen Anteil die Hartz-Reformen am wirtschaftlichen Aufstieg Deutschlands hatten, ist umstritten. Die Zahl der Hilfebedürftigen im Land ist langfristig indessen nicht zurückgegangen, sondern verharrt seit etwa zehn Jahren auf demselben Niveau. Der Grund: Es gibt nach wie vor viele Erwerbstätige, deren Verdienst zum Leben nicht reicht und die mit Hartz-IV-Leistungen aufstocken müssen. Daran hat auch der gesetzliche Mindestlohn nichts geändert, der letztmals zum 1. Oktober 2022 auf 12 Euro angehoben wurde.

Besonders umstritten bei Hartz IV war die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe. Viele Menschen fürchten nun den sozialen Abstieg, sollten sie ihren Arbeitsplatz verlieren. Die Zeiten stabiler, auf Dauer angelegter Arbeitsverhältnisse sind vorbei. Inzwischen sind auch jene Arbeitnehmer nicht mehr sicher, die gut ausgebildet sind und Berufserfahrung haben. Allerdings finden sie meist eine neue Stelle, bevor sie nach einem Jahr Arbeitslosigkeit tatsächlich bei Hartz IV, dem Arbeitslosengeld II, landen. Hartz IV trifft eher Menschen, die aufgrund ihrer geringen Qualifikation schon vorher zu kämpfen hatten, weil die Globalisierung den Wettbewerb insgesamt verschärft hat und einfache Jobs wegrationalisiert wurden.

Die wohl bedeutsamste Reform in der deutschen Sozialgeschichte legte 2005 einen holprigen Start hin: Es begann mit Software-Problemen, dann fehlten Bankdaten für die Überweisungen von Arbeitslosengeld II, die Kommunen und Arbeitsagenturen vor Ort verknäuelten sich unterdessen im Kompetenzgerangel, weil sie plötzlich in den Jobcentern zusammenarbeiten sollten.

Vor allem aber polarisierte die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer einheitlichen Grundsicherung, der Kern der Hartz IV-Gesetze, die Bevölkerung. Und ob die soziale Rosskur gewirkt hat, weiß bis heute niemand sicher zu sagen: Welchen Anteil die Reform an der Verbesserung der Arbeitslosenzahlen hatte und welchen die Konjunktur, bleibt unter Fachleuten aus Politik und Wirtschaft umstritten. Und so ebbt die Kritik an der Reform gut 15 Jahre nach ihrer Umsetzung nicht ab.

Im Jahr 2005, als die Hartz-Reform in Kraft trat, waren in Deutschland fast fünf Millionen Menschen ohne Arbeit. 1,8 Millionen von ihnen waren Langzeitarbeitslose. Hartz-Befürworter führen den anschließenden Konjunkturaufschwung und die zeitweilige Halbierung der Arbeitslosigkeit maßgeblich auf die Sozialreform zurück. Bei Beschäftigung und Jugendarbeitslosigkeit stehe Deutschland im internationalen Vergleich gut da. Der Trend der zuvor ständig wachsenden Sockelarbeitslosigkeit sei gebrochen worden, Arbeitslose würden seither systematisch gefördert. Kritiker sehen indessen die Konjunktur als Treiber dieser Entwicklung und prangern die soziale Kälte an, die sich mit Hartz IV in der Bundesrepublik breitgemacht habe.

Die finanzielle Situation von Millionen Langzeitarbeitslosen und deren Familien hat sich verschlechtert. Langzeiterwerbslose, die vorher Arbeitslosenhilfe erhielten, sind jetzt Fälle für die Fürsorge, wodurch sich auch die Kinderarmut beinahe verdoppelt hat. Kurz vor der Einführung von Hartz IV gab es rund 1,1 Millionen Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren, die Sozialhilfe bezogen. Inzwischen liegt die Zahl der minderjährigen Empfänger von Hartz-IV-Leistungen seit Jahren bei knapp zwei Millionen. Laut dem Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe wurden Hartz-IV-Bezieher sukzessive immer weiter von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt.

Kritiker sagen, Hartz IV habe zu Dumpinglöhnen geführt und in der Folge dazu, dass Millionen Menschen nicht mehr von ihrer Arbeit leben können. Das Arbeitslosengeld II war als ergänzende Transferleistung gedacht für geringen Lohn. Von den niedrigen Löhnen profitierten die Arbeitgeber und schufen mehr solcher Jobs, analysiert der Politikwissenschaftler Christoph Butterwegge: Das war das „Haupteinfallstor für heutige Erwerbs-, Familien- und Kinderarmut wie für spätere Altersarmut“, die „mittlerweile beinahe ein Viertel der Beschäftigten umfasst“. Verstärkend für die Entwicklung ist: Erwerbslose sind gezwungen, auch kurz befristete Tätigkeiten anzunehmen. Sie landen danach oft bald wieder in Hartz IV. Hartz IV wird so zum Dauerzustand, Phasen von aufstockendem Bezug und Erwerbslosigkeit wechseln sich ab. Ein Job, der die Existenz sichert, kommt aber nicht.

Das Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe kommt in einer jüngeren Untersuchung zu dem Schluss, die Hartz-Gesetze hätten zwar die Arbeitslosigkeit gesenkt, doch zugleich habe die Armut im Land stark zugenommen. Aus kritischer Sicht wirkte Hartz IV demnach doppelt negativ: Die Empfänger von Transferleistungen werden immer ärmer und die Personengruppe, die es trifft, immer größer. Das Arbeitsklima ist rauer als vor der Reform: „Für die Bezieher/-innen von Arbeitslosengeld II ist Hartz IV ein Disziplinierungsinstrument und für ‚normale‘ Arbeitnehmer/-innen eine Drohkulisse und ein Druckmittel“, so der Politikwissenschaftler Butterwegge.

Kritiker sagen auch, Hartz IV mache krank. Denn Druck wird nicht nur auf das Lohnniveau geübt, sondern auch auf den einzelnen arbeitslosen Menschen: Er oder sie muss fast jeden Job annehmen, sonst werden Leistungen gekürzt. Wie das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in seiner vorläufig letzten Studie von 2013 feststellte, leiden bis zu 40 Prozent der Empfänger von Hartz IV an einer psychischen Erkrankung, ein Großteil unter Depressionen. Ein Henne-Ei-Problem? Praktizierende Ärzte geben hier zu bedenken, dass Menschen mit Depressionen häufig ihre Arbeit verlieren und große Schwierigkeiten haben, sich erfolgreich anderswo zu bewerben.
 

Im Jahr 2004 gingen in Deutschland massenweise Menschen gegen Hartz IV auf die Straße. In keinem anderen europäischen Land hatte es einen vergleichbar rigorosen Umbau gegeben, der Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung auf einen Streich erfasste. Zur Verabschiedung der Gesetze durch den Bundesrat initiierten die Gewerkschaften am 3. April den „Aktionstag gegen den Sozialabbau“. Bundesweit folgte mehr als eine halbe Million Protestierende dem Aufruf.

Montagsdemonstrationen

Doch waren die Gewerkschaften nicht der eigentliche Motor hinter den Protesten, die in Anlehnung an den Herbst 1989 unter dem Namen „Montagsdemonstration“ liefen. Vielmehr waren es zunächst die Betroffenen selbst, die Unterstützung bekamen von Prominenten wie etwa Oskar Lafontaine oder von unterschiedlichen lokalen und sozialen Bewegungen. Auf ihren Plakaten war etwa zu lesen: „Mein Sparbuch bekommt ihr nicht“ und „Hartz IV gleich Not und Armut“. Viele Protestler fürchteten den eigenen sozialen Abstieg und bangten zugleich um den sozialen Frieden im Land. Es ging aber auch um die generelle Kritik an Finanzkapitalismus, Neoliberalismus und an der rot-grünen Regierung. Aufgrund der Relevanz des Themas wurde „Hartz IV“ am Ende des Jahres 2004 von der Gesellschaft für deutsche Sprache zum Wort des Jahres gewählt.

Die anfangs massiven Proteste gegen die Hartz-IV-Reformen, die erst im Herbst 2004 allmählich abklangen, zeitigten Wirkung – nicht zuletzt wegen der anstehenden Landtagswahlen: Parteiübergreifend nahm die Kritik an dem Konzept zu und selbst die SPD-Fraktion verlangte eine Prüfung von Hartz IV, zumindest in einzelnen Punkten.

Für die SPD war die Reform zum Spaltpilz geworden: Mitglieder sowie Wählerinnen und Wähler in großer Zahl sahen darin einen Bruch mit den sozialen Wurzeln und solidarischen Werten der Partei und kehrten ihr den Rücken. Diese Entwicklung wird von Politikwissenschaftlern in einem Zusammenhang gesehen mit der Gründung der Wahlalternative Arbeit und soziale Gerechtigkeit (WASG) im Januar 2005. Die linke Gruppierung wollte jene sozialpolitischen Themen spielen, bei denen die SPD ihr Stammpublikum enttäuscht hatte. Zwei Jahre später sollte die WASG gemeinsam mit der aus der DDR-Staatspartei SED hervorgegangenen PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus) in der Partei DIE LINKE aufgehen. Für die SPD blieb das Hartz-Problem indessen weiter bestehen. „Hartz IV ist der Hauptgrund dafür, warum die Zerwürfnisse bei den Sozialdemokraten nicht aufhören“, schreibt der Journalist Heribert Prantl in der Süddeutschen Zeitung. Inzwischen hat sich die Haltung der SPD geändert. Die Spitze der Sozialdemokraten strebt im Jahr 2021 einen massiven Umbau von Hartz IV an. Sozialminister Hubertus Heil (SPD) schwebt ein „soziales Bürgergeld“ vor, das die Grundsicherung für Arbeitssuchende ersetzen solle und „für das sich niemand schämen muss“.

Vorurteile gegen Arbeitslose

Denn auch dies hat die Hartz-Reform gebracht: Vorurteile gegen Arbeitslose und Hartz-IV-Empfänger/-innen. Mit der Einführung der Hartz IV-Reform verstärkte sich die Diffamierung von Langzeiterwerbslosen als „Sozialschmarotzer”, obwohl immer wieder Studien in Auftrag gegegeben wurde, die das Bild des „faulen Schnorrers“ widerlegen konnten. Die soziale Ausgrenzung wirkt sich direkt und fatal auf die politische Teilhabe aus: Nachweislich beteiligen sich Menschen, die in prekären sozialen Verhältnissen leben, beispielsweise seltener an Wahlen als andere Bürger. „Hartz IV hat einen sozialen Klimawandel bewirkt und die politische Kultur der Bundesrepublik nachhaltig beschädigt“, so das Fazit des Politikwissenschaftlers Christoph Butterwegge, der 2005 seinerseits aus der SPD ausgetreten war und seither der LINKEN nahesteht.

Auch das Erstarken der Rechtspopulisten lässt sich aus Sicht der Hartz-Kritiker auf das Konto der Reform buchen: Weil ein Teil der Wählerinnen und Wähler in prekäre Arbeitsverhältnisse geraten ist und sich als Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer nicht mehr angemessen von der SPD vertreten sieht. Und weil sich nun auch Teile der Mittelschicht vor dem sozialen Abstieg durch Hartz IV fürchten und aus Protest die Alternative für Deutschland (AfD) wählen. Dieses Phänomen zeigt sich vor allem in den ostdeutschen Bundesländern und stellt Parteien wie SPD und LINKE vor große Rätsel, weil die AfD nicht diejenige Partei, die einen starken Sozialstaat vertritt.

Seit 2004, seit Hartz IV, hat sich die Kluft zwischen Arm und Reich in Deutschland vertieft. In kaum einem anderen europäischen Land ist die Vermögensungleichheit so hoch wie in Deutschland. Zugleich schrumpft die sogenannte Mittelschicht kontinuierlich. Indessen ist auch das politische Klima spürbar rauer geworden. Manche sehen darin erste Anzeichen dafür, dass der gesellschaftliche Zusammenhalt bröckelt und die Demokratie in Gefahr geraten könnte.

Der deutsche Arbeitsmarkt hat sich seit den Hartz-Gesetzen positiv entwickelt – von 13 Prozent Arbeitslosenquote in 2005 hin zu einer Quote von 6,3 Prozent 2021. Die guten Bedingungen für Arbeitsuchende haben in den letzten Jahren auch dazu geführt, dass die Langzeitarbeitslosigkeit stark zurückgegangen ist. Die Bundesagentur für Arbeit ging bis zum Ausbruch der Corona-Pandemie davon aus, dass der Arbeitsmarkt zwar leicht an Dynamik verlieren, aber bei leicht steigender Arbeitslosigkeit seine robuste Verfassung beibehalten werde. 2020 stieg die Arbeitslosenquote aufrund der Corona-Pandemie und lag bereits bei 6,5 Prozent. Gut 2,7 Millionen hatten sich arbeitslos gemeldet.

Destatis: Registrierte Arbeitslose und Arbeitslosenquote 1952 - 2021